I OSK 3447/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 177/17 o odrzuceniu skargi A. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 23 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę A. M. (dalej także: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu (dalej także: Dyrektor, organ), w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.; dalej: "przepisy wprowadzające"), pismem z 25 kwietnia 2017 r. złożył A. M. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Poznaniu. Oświadczeniem z 18 maja 2017 r. A. M. przyjął propozycję określającej nowe warunki zatrudnienia. W dniu 19 maja 2017 r. złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora, odwołanie od ww. propozycji zatrudnienia, która jego zdaniem zawiera decyzję o zwolnieniu ze służby. Pismem z 27 czerwca 2017 r. Dyrektor poinformował skarżącego o braku podstawy prawnej ww. odwołania. Pismem z 31 lipca 2017 r. A. M. złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora, zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie w przedmiocie ww. odwołania. W dniu 29 września 2017 r. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej pismem z 25 kwietnia 2017 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektora wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż złożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu omówił art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1-3 przepisów wprowadzających. Wskazał, że skarżący błędnie uznaje propozycję zatrudnienia złożoną mu pismem z 25 kwietnia 2017 r. za decyzję administracyjną. Propozycja ta stanowi bowiem akt woli, a nie władzy (swego rodzaju ofertę) organu administracji, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Akt ten nie rodzi samoistnie żadnych skutków prawnych. Dopiero jego akceptacja, odmowa akceptacji lub upływ określonego terminu rodzą skutki w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza, który nie ma obowiązku określonego zachowania się w tej sytuacji. Może on propozycję przyjąć, odrzucić lub zachować się biernie. Ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji zatrudnienia formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy). Wobec tego, że propozycja nowych warunków zatrudnienia stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika), propozycja zatrudnienia nie może być kwalifikowana jako decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby. W tej sytuacji nie istnieją podstawy, aby w rozpoznawanej sprawie rozważać bezczynność skarżonego organu w zakresie czynności przekazania odwołania od decyzji administracyjnej. Skoro w sprawie nie wydano decyzji administracyjnej, to pismo nazwane "odwołaniem" nie stanowi w istocie odwołania w rozumieniu k.p.a., a w konsekwencji nie rodzi po stronie organu obowiązków, które ciążą na organie pierwszej instancji w przypadku faktycznego wniesienia odwołania przez stronę postępowania. Zdaniem tego Sądu przepisy wprowadzające nie pozwalają na przyjęcie, by uznać propozycję zatrudnienia składaną funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej za decyzję administracyjną. Za decyzję administracyjną ustawodawca nakazuje uznawać jedynie propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby. W rozpoznawanej sprawie nie wydano decyzji administracyjnej, a w konsekwencji skarżącemu nie przysługiwało odwołanie, a na organie nie ciążyły obowiązki, których brak realizacji czyniłby dopuszczalnym wniesienie skargi na bezczynność. Zatem skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlegała odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący reprezentowany przez adwokata, zaskarżając postanowienie w całości. Domagał się: "uchylenia zaskarżonego postanowienia, rozpoznania skargi i zmiany postanowienia w całości", ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 § 1 i § 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej i tym samym bezczynność w zakresie przekazania odwołania nie należy do właściwości sądów administracyjnych, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 2) art. 277 ustawy o KAS poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że spór związany z roszczeniami dotyczącymi ukształtowania treści stosunku łączącego skarżącego ze Służbą Celno-Skargową podlega właściwości sądu pracy, podczas gdy propozycja pracy jest decyzją administracyjną (innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej) w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). 3) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącego propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną (względnie innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej), ponieważ w sposób władczy kształtuje sferę prawną, dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 4) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana ani za decyzję administracyjną ani też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, a skarżącemu nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.; 5) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust 4 ustawy, a także w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 6) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu; b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego; e) naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, czego konsekwencją jest niedopuszczalność odwołania od tej propozycji. Prawidłowo Sąd ten zauważył, że skarżący nie może się domagać stwierdzenia bezczynności organu w zakresie dokonania czynności procesowych związanych z jej "odwołaniem". Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest określony w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Dodatkowo wskazać należy, iż z art. 3 § 3 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2, nie przewidują kontroli sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach, w których przedmiotem skargi pozostaje bezczynność obejmuje: - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 § 2 art. 3 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; tj. w sprawach gdy organ właściwy ma wydać decyzje, postanowienie o jakim mowa w pkt 2 i 3, jak też wydać akt czy dokonać czynności o jakich mowa w pkt 4; - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wyjaśnić należy, iż ocena przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu i zawartego w niej żądania w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, czy skarga jest dopuszczalna, a następnie rozważenia zasadności skargi w kontekście istnienia prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianych w przepisach obowiązującego prawa. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że skarżący pełnił służbę w Izbie Celnej w Poznaniu. Dnia 5 maja 2017 r. (pismo z 25 kwietnia 2017 r.) otrzymał propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Poznaniu, którą przyjął 18 maja 2017 r., a więc w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy. W związku z tym stał się członkiem korpusu służby cywilnej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3a, art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, ze zm.). Z art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Oznacza to, że od 19 maja 2017 r. wszelkie roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej skarżący może kierować do sądu pracy. Wskutek powyższego zachowania (przyjęcia przedmiotowej propozycji), jego dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony. Jednocześnie skarżący wniósł od otrzymanej propozycji odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, w którym stwierdził, że jego zdaniem złożona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, którą przyjął, jest w istocie decyzją o zwolnieniu ze służby. W związku z powyższym, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy w podanych okolicznościach faktycznych skarga na bezczynność Dyrektora w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby jest dopuszczalna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona skarżącemu pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, postanowienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji. W przypadku, gdyby skarżący w terminie określonym w art. 170 ust. 2 omawianej ustawy nie złożył oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 cyt. ustawy). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 cyt. ustawy). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Jednocześnie ponownie podkreślić należy, iż przepisy wprowadzające ustawę o KAS w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2, nie przewidują kontroli sądu administracyjnego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że do złożonej skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie znajduje zastosowania art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a w konsekwencji także art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z kolei z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. wynika dopuszczalność złożenia skargi na bezczynność także w sprawach dotyczących innych aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak wyżej podano, przedstawiona skarżącemu propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, od której złożył on pismo zatytułowane "odwołanie", nie jest decyzją administracyjną. Przyjęcie tej propozycji skutkowało przekształceniem stosunku służby w stosunek pracy, a spory o roszczenia wynikające z tego stosunku rozstrzyga sąd pracy. W związku z tym stwierdzić należy, iż wniesione przez skarżącego do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej pismo nazwane "odwołaniem" – nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, do którego mają zastosowanie także przepisy art. 132 i 133 tego Kodeksu. Nie jest to bowiem postępowanie, do którego stosuje się przepisy k.p.a. Oznacza to, że na nierozpoznanie tego pisma skarga na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., nie przysługuje. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że: "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Ponownie wskazać należy, że przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność organu w sprawie "odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby". Biorąc pod uwagę ww. uchwałę zauważyć należy, że: po pierwsze, wbrew stanowisku skarżącego, w przedmiotowej propozycji pracy nie jest "zawarta" decyzja o zwolnieniu jej ze służby; po drugie, dotychczasowy stosunek służbowy skarżącego, w wyniku przyjęcia przez niego nowych warunków zatrudnienia, uległ przekształceniu w stosunek pracy. Skoro na propozycję zatrudnienia nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to skarga nie może także przysługiwać na bezczynność w zakresie przekazania "odwołania" od tej propozycji (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Jest to konsekwencja przyjęcia, że przedmiotowa propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej, ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dodatkowo zauważyć należy, że stosunek służbowy skarżącego przekształcił się w stosunek pracy, więc w tej materii wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych na rzecz sądów powszechnych. Skoro ww. propozycja zatrudnienia nie jest decyzją, ani innym aktem z zakresu administracji publicznej, to "odwołanie" od tego pisma nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. Co za tym idzie, na bezczynność w zakresie rozpatrzenia takiego "odwołania" skarga do sądu administracyjnego również nie przysługuje (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), bowiem złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia nie wszczęło postępowania, do którego stosuje się przepisy k.p.a. W związku z powyższym za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej powiązane z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., bowiem odrzucając skargę Sąd ten orzekł zgodnie z prawem, dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego zawartych w przepisach wprowadzających oraz w ustawie o KAS. Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować powołany w skardze kasacyjnej art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jej prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji, poprzez interpretację artykułu 6 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, niemającego podstawy prawnej w danym Państwie. Za niezrozumiały natomiast należy uznać zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi, że Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników. Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że treść powyższego przepisu nie ma do niej zastosowania. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania nie mając do tego podstaw prawnych. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).