I OSK 3453/18

Dnia 12 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R., J.K. i A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 13/18 w sprawie ze skargi M.R., J.K. i A.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną [pic] I OSK 3453/18 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi M.R., J.K. i A.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wnieśli M.R., J.K. i A.K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu, na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego: 1/ art. 136 w zw. z art. 137 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej u.g.n., poprzez ich niewłaściwie zastosowanie i uznanie, że nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonych zostały w całości przeznaczone na cel wskazany w aktach wywłaszczeniowych i są niezbędne dla tego celu; 2/ art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., polegające na błędnej wykładni i braku analizy, czy na całej wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, kiedy został on zrealizowany oraz niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy w szczególności: celu inwestycji, jej zakresu, kiedy rozpoczęto i zakończono inwestycje, co było planowane przy inwestycji, kiedy powstały poszczególne obiekty i urządzenia znajdujące się na wywłaszczonych nieruchomościach, a także ustalenia obszaru niezbędnego do realizacji inwestycji i odniesienie się do granic wywłaszczonych nieruchomości. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK ZU 2000/2/60, z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, OTK-A 2008/3/41, Dz.U. Nr 59, poz. 369, z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/216). W orzeczeniu z dnia 22 października 1993 r., SA/Kr 477/93, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona. Z kolei istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że z dokumentów zebranych przez organy orzekające w niniejszej sprawie – a więc przede wszystkim z decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. - [...] z dnia [...] lutego 1961 r. oraz z aktu notarialnego rep. [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1969 r. – cel wywłaszczenia wynikał w sposób na tyle jasny i czytelny, że dało się go zrekonstruować w sposób niebudzący wątpliwości. Nieruchomość wywłaszczona orzeczeniem Prezydium WRN w P. z dnia [...] lutego 1961 r. (oznaczona wówczas jako działka nr [...] o pow. 5025 m2, a obecnie stanowiąca części działek nr [...],[...],[...] i [...]) przeznaczona była pod budowę bloków mieszkalnych dla pracowników Kopalni Węgla Brunatnego "[...]" (które nota bene były już częściowo wybudowane). Z kolei nieruchomość nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1969 r. (obecnie część działek nr [...],[...] i [...]) przeznaczona była pod przebudowę i adaptację na budynek administracyjny Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K., w szczególności na Urząd Stanu Cywilnego (łącznie z salą ślubów). Podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje, że obiekty te powstały. Zarzuca jedynie Sądowi I instancji oraz organom administracji bliżej niesprecyzowane zaniechania dotyczące ustaleń, czy na całej wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, kiedy został on zrealizowany oraz niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy w szczególności: celu inwestycji, jej zakresu, kiedy rozpoczęto i zakończono inwestycje, co było planowane przy inwestycji, kiedy powstały poszczególne obiekty i urządzenia znajdujące się na wywłaszczonych nieruchomościach, a także ustalenia obszaru niezbędnego do realizacji inwestycji i odniesienie się do granic wywłaszczonych nieruchomości. Tymczasem do okoliczności tych Sąd Wojewódzki odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wskazał przede wszystkim, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych, że organy nie miały obowiązku ustalenia dokładnych terminów realizacji celów wywłaszczenia ani zakończenia ich realizacji, a zatem zarzuty naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mogły przynieść oczekiwanego rezultaty. Sąd I instancji prawidłowo podał, że wyrażony w art. 216 ust. 1 u.g.n. nakaz stosowania przepisów art. 136–142 u.g.n. "odpowiednio" oznacza, że w przypadku nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie u.g.n., na których przed tym dniem został zrealizowany cel wywłaszczenia, przy ocenie, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nie stosuje się terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. W skardze kasacyjnej poza zarzutami, że Sąd I instancji wadliwie zaakceptował brak ustaleń tych terminów przez organy administracji, nie odniesiono się w żaden sposób do popartego bogatym orzecznictwem wywodu Sądu Wojewódzkiego na tę okoliczność. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie ponownie przytaczał jednolitego stanowiska orzecznictwa w tej kwestii. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przedstawił bowiem wystarczające motywy takiej oceny, a także wskazał orzeczenia zarówno sądów administracyjnych, jak i wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który w tej sprawie zajął jasne stanowisko. Nie można również mieć zastrzeżeń do dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawidłowego ustalenia przez organy, że wywłaszczone działki w całości przeznaczone zostały na cel wywłaszczenia. Wykazane zostało szczegółowo, że na skutek przekształceń geodezyjnych wywłaszczone działki posiadają już inne oznaczenia, nie stanowią samodzielnych działek geodezyjnych. Wyjaśniono, że na części działki nr [...] posadowiony jest budynek mieszkalny wielorodzinny, czterokondygnacyjny, trzyklatkowy, z częścią usługową zlokalizowaną na parterze budynku od strony ul. [...]. Podobnie część działki nr [...] zabudowana jest blokiem mieszkalnym, wielorodzinnym, czterokondygnacyjnym, trzyklatkowym. Pozostała jej część stanowi fragment infrastruktury budownictwa osiedlowego (tereny zielone wraz z nasadzeniami drzew i krzewów, fragment chodnika). Z kolei część działki nr [...] jest drogą asfaltową, urządzono na niej przejście dla pieszych, zaś część działki nr [...] stanowi drogę publiczną ([...]), która jest zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Również działka nr [...], leżąc częściowo w pasie drogowym [...], stanowi w tej części drogę publiczną, jest na niej urządzony chodnik wykonany z kostki brukowej wraz z krawężnikami. To samo dotyczy części działek nr [...] i [...], które leżą w pasie drogowym ul. [...], zaliczonej do kategorii dróg powiatowych. Działka nr [...] stanowi drogę asfaltową wraz z chodnikami i urządzonymi przejściami dla pieszych, przeznaczoną do ruchu pieszo-jezdnego. Jest uzbrojona w większość sieci infrastruktury technicznej, jak: kanalizacja deszczowa, sanitarna, CO, nn, sieć wodociągowa i telefoniczna. Do ustaleń tych autor skargi kasacyjnej nie odniósł się w uzasadnieniu zarzutów, stąd nieznany jest tok rozumowania zmierzający do zakwestionowania ustalenia, że wywłaszczone działki nie zostały w całości wykorzystane na cel wywłaszczenia. Z załączonej do akt administracyjnych (k. 334) mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, na której kolorem żółtym zaznaczono teren wywłaszczony decyzją z 1961 r., a kolorem zielonym oznaczono obszar wywłaszczony aktem notarialnym z 1969 r., a także naniesione są (kolorem czerwonym) granice aktualnych działek ewidencyjnych, wprost wynika, że na całym wywłaszczonym obszarze urządzone są obiekty związane z osiedlem mieszkaniowym – bloki mieszkalne, ciągi komunikacyjne, tereny zielone, ulice. Oczywiście wywłaszczone nieruchomości zajęte są pod same budynki jedynie w częściach, jednakże nie oznacza to, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, Zasadnie Sąd Wojewódzki podkreślał, że osiedle mieszkaniowe to coś więcej, niż wyłącznie budynki mieszkalne. Jest to także towarzysząca im infrastruktura. Osiedle mieszkaniowe musi składać się z budynków mieszkalnych i z infrastruktury towarzyszącej, np. parkingów, sklepów, punktów usługowych. Realizacja inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę tego osiedla. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia oznacza sytuację, w której w okazuje się, że w ogóle nie było powodów do wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., I OSK 670/18). W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. W skardze kasacyjnej jej autor nie podjął nawet próby przedstawienia dowodów, które podważałoby ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Argumentacja skarżących kasacyjnie opiera się wyłącznie na polemice z tezami przyjętymi przez Sąd I instancji, bez postawienia przy tym – co istotne – zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano także ustaleń odnośnie do przyczyn odmowy zwrotu działki nr [...], która w 1969 r. nabyta została (miała wówczas oczywiście inne oznaczenie ewidencyjne) w celu przebudowy i adaptacji istniejącego budynku na budynek administracyjny Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. Zamierzano tam umieścić Referat Administracyjny oraz Urząd Stanu Cywilnego, istniejące budynki gospodarcze miały ulec likwidacji, a część terenu przeznaczona została na drogę do już będących w budowie gmachów Sądu i Prokuratury, Komitetu Powiatowego PZPR oraz w przyszłości gmachu Prezydium. Powyższe potrzeby uzasadniały wykup całej nieruchomości, na co właściciele nieruchomości wyrazili zgodę. Sąd Wojewódzki, w ślad za organami wykazał, że inwestycja w postaci rozbudowy i adaptacji budynku (byłego już) Urzędu Stanu Cywilnego w K. została zrealizowana w latach 1970-1971, a sam USC funkcjonował do czerwca 1996 r. Zatem nieruchomość została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenie i nie zmienia tego fakt, że obecnie wykorzystywana jest inaczej (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., I OSK 1584/13). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.