I OSK 3511/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2173/14 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych RP z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie dodatku za długoletnią służbę wojskową 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od skarżącego na rzecz Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych RP kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2173/14, oddalił skargę A. B. na decyzję Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych RP z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie przyznania dodatku za długoletnią służbę wojskową. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 w zw. z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2013 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r., nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz § 24 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1151), Dowódca Centrum Operacji Specjalnych - Dowództwa Komponentu Wojsk Specjalnych przyznał z dniem [...] stycznia 2014 r. skarżącemu dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości [...] zł, powiększony o 12 % należnego uposażenia zasadniczego. Organ stwierdził, że w dniu objęcia obowiązków służbowych na stanowiska specjalisty - 10 stycznia 2014 r., skarżący posiadał staż służby wojskowej wynoszący 14 lat 6 miesięcy i 8 dni, na który składają się okresy służby: od 1 sierpnia 1974 r. do 20 listopada 1982 r., od 19 listopada 1991 r. do 10 marca 1993 r., od 1 lutego 2008 r. do 31 stycznia 2012 r. oraz od 5 lutego 2013 r. do chwili orzekania. W odwołaniu skarżący wniósł o zmianę tej decyzji i przyznanie mu z dniem [...] stycznia 2014 r. dodatku za długoletnią służbę wojskową w wysokości [...] zł, powiększonego o 20 % należnego uposażenia zasadniczego na czas zajmowania stanowiska służbowego. Według skarżącego, jego staż służby powinien być liczony z uwzględnieniem okresu pozostawania przez niego w rezerwie wojskowej, tj. okresu od listopada 1982 r. do maja 1991 r. W tym zakresie wskazał na możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne (Dz.U. nr 32, poz. 172 ze zm., dalej jako ustawa z dnia 24 maja 1989 r.), bowiem - zgodnie z treścią pisma Zastępcy Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia [...] września 2013 r. - zwolnienie z dniem [...] listopada 1982 r. z zawodowej służby wojskowej nastąpiło w związku z jego przekonaniami politycznymi. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych RP stwierdził, że w sprawie prawidłowo nie zaliczono do stażu wojskowego żołnierza okresu od listopada 1982 r. do maja 1991 r., tj. okresu od zwolnienia skarżącego ze służby, które nastąpiło w związku z jego przekonaniami politycznymi. Organ wyjaśnił bowiem, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 24 maja 1989 r. pracownik zwolniony z uwagi na działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne mógł w terminie do 30 czerwca 1990 r. zgłosić na piśmie gotowość ponownego podjęcia pracy w tym zakładzie pracy. Przywołał również art. 121 ww. ustawy, w myśl którego ustawa ta znajduje odpowiednie zastosowanie do byłych żołnierzy zawodowych, którzy zgłoszą wniosek o przyjęcie do służby, o ile spełniają oni warunki przewidziane w odrębnych przepisach. Zestawiając powyższe regulacje z faktem, że A. B. nie złożył stosownego wniosku o przyjęcie do służby w terminie do [...] czerwca 1990 r., organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż brak jest przesłanek do zaliczenia do stażu jego służby okresu od listopada 1982 r. do maja 1991 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. B. wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie § 25 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych przez uznanie, że z uwagi na niezgłoszenie przez skarżącego wniosku o przyjęcie do służby w terminie do [...] czerwca 1990 r. nie można do stażu jego służby zaliczyć okresu, gdy był pozbawiona zatrudnienia za działalność polityczną. Ponadto zarzucił organowi naruszenie art. 11 ustawy z dnia 24 maja 1989 r. poprzez nieuwzględnienie art. 11 ust. 6 tejże ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stwierdził, że istota sprawy w przedmiotowym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy możliwość zaliczenia do stażu służby, okresu pozostawania poza nią, z uwagi na pozbawienie zatrudnienia za działalność polityczną, uzależniona jest od zgłoszenia na piśmie gotowości do ponownego podjęcia służby, w terminie określonym w art. 1 ustawy z 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne. Rozstrzygając powyższą kwestię, Sąd I instancji podzielił pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1228/13, że warunkiem skorzystania z uprawnień wynikających dla żołnierza zawodowego z ustawy o przywróceniu praw pracowniczych, było zgłoszenie na piśmie w terminie do dnia 30 czerwca 1990 r. gotowości ponownego podjęcia służby w tej samej jednostce wojskowej, z której nastąpiło zwolnienie. W ocenie Sądu I instancji przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 1989 r. uzależnia bowiem zastosowanie przedmiotowej regulacji od łącznego spełnienia przez osobę represjonowaną dwóch warunków: rozwiązania umowy o pracę w związku z przekonaniami politycznymi, religijnymi, w związku z przynależnością do związku zawodowego, prowadzeniem działalności związkowej, samorządowej w okresie od sierpnia 1980 r. oraz zgłoszenia gotowości ponownego podjęcia pracy w terminie do dnia 30 czerwca 1990 r., który jest terminem prawa materialnego. Innymi słowy w sytuacji, gdy osoba wymieniona w art. 1 nie wdrożyła procedury zmierzającej do ponownego nawiązania stosunku pracy, poczynając od złożenia na piśmie gotowości podjęcia zatrudnienia, nie przysługują jej inne uprawnienia określone w ustawie. W tym zakresie Sąd miał na uwadze, że analizowana ustawa miała rekompensować osobom represjonowanym niesłuszne pozbawienie ich zatrudnienia poprzez ponowne ich zatrudnienie. Wyłącznie jednak w razie złożenia pisemnej gotowości do podjęcia zatrudnienia były uruchamiane wszystkie procedury przewidziane w ustawie, w wyniku których osoba zainteresowana powinna zostać zatrudniona (art. 2 ust. 1), zaś nieskorzystanie z prawa do ponownego nawiązania stosunku pracy, o jakim mowa w art. 11 ust. 6 ustawy przysługiwało tylko osobom, które wyraziły gotowość podjęcia zatrudnienia w warunkach przewidzianych w art. 1 ustawy, pomimo to nie zostały zatrudnione, np. w związku z zawarciem ugody, o jakiej mowa w art. 6 ust. 6 ustawy. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie jest sporne, iż skarżący zaniechał złożenia stosownego wniosku w terminie do 30 września 1990 r., a więc tym samym utracił on możliwość skutecznego domagania się zaliczenia do stażu służby okresu pozostawania poza nią, a spowodowanego zwolnieniem w związku z przekonaniami politycznymi. W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł A. B., domagając się uchylenia wyroku w całości oraz przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegającą na naruszeniu: 1. art. 121 ustawy z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż warunkiem zastosowania do skarżącego przepisów ustawy było zgłoszenie wniosku przyjęcie do służby w terminie przewidzianym w art. 1 przedmiotowej ustawy tj. do 30 czerwca 1990 r.; 2. art. 11 ust. 2 w zw. z art. 121 ustawy z dnia 24 maja 1989 r. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że okresy pozostawania bez pracy po ustaniu stosunku pracy z osobami, do których odnosi się powyższa ustawa, wlicza się do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze, w tym również z ubezpieczenia społecznego jedynie w sytuacji, gdy dana osoba zgłosiła wniosek w terminie do 30 czerwca 1990 r., bowiem art. 11 ust. 2 w zw. z art. 121 ww. ustawy nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 1 tej ustawy; 3. art. 11 ust. 6 ustawy poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż możliwość skorzystania z uprawnień pracowniczych przewidzianych w art. 11 ustawy uzależniona jest od zachowania terminu określonego w art. 1 przedmiotowej ustawy; 4. art. 1 w zw. z art. 11 ustawy poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że ustawodawca uzależnił możliwość domagania się zaliczenia okresu po zwolnieniu ze służby do okresu jej pełnienia od zachowania terminu, o jakim mowa w art. 1 przedmiotowej ustawy; 5. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1963 r. o dyscyplinie wojskowej oraz odpowiedzialności żołnierzy za przewinienia dyscyplinarne i za naruszenie honoru godności żołnierza (Dz. U. z 1977, nr 23, poz. 101) poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że uchylenie skutków jakie spowodowało wymierzenie kary dyscyplinarnej albo pozbawienie stopnia oficerskiego, chorążego lub podoficerskiego nie oznacza, że okres pozostawania poza służbą wojskową autorytatywnie traktuje się jako okres pełnienia zawodowej służby wojskowej lecz jedynie jako okres podlegający wliczeniu do tzw. stażu pracy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w świetle uchwały Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1991 r., sygn. akt I PZP 7/91, bezzasadne jest stanowisko Sądu I instancji, iż niezłożenie przez skarżącego w terminie wniosku o przyjęcie do służby pozbawia go możliwości korzystania z uprawnień przewidzianych ustawową. W uchwale tej, zdaniem skarżącego, Sąd Najwyższy stwierdził bowiem, że okoliczność, czy pracownik po zwolnieniu z pracy w sytuacjach ujętych w art. 1 ustawy miał możliwość podjęcia pracy, nie stanowi przesłanki odmówienia mu prawa do skorzystania z uprawnień określonych tą ustawą. W konsekwencji więc, pomimo faktu, że skarżący nie złożył oświadczenia, o którym mowa w art. 1 ustawy, na mocy art. 11 ust. 6 tej ustawy przysługują mu wszelkie uprawnienia wynikające z tego aktu, w tym wliczenie do stażu służby okresu od listopada 1982 r. do maja 1991 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości wskazując, że zawiera ona w istocie inną interpretację przepisów, prowadzącą do spełnienia finansowych oczekiwań strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jak bowiem trafnie stwierdziły orzekające w sprawie organy administracji obu instancji, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny, warunkiem koniecznym, umożliwiającym skorzystanie z uprawnień wynikających dla żołnierza zawodowego z ustawy z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne, było zgłoszenie na piśmie gotowości ponownego podjęcia służby w terminie do dnia 30 czerwca 1990 r. Wynika to wprost z treści art. 1 ustawy z dnia 24 maja 1989 r., który stanowi, że pracownik uspołecznionego zakładu pracy, z którym stosunek pracy został rozwiązany w jakikolwiek sposób w związku z przekonaniami politycznymi, religijnymi pracownika albo z jego przynależnością do związku zawodowego, prowadzeniem działalności związkowej lub samorządowej w okresie od sierpnia 1980 r., albo uczestniczeniem w działalności związkowej prowadzonej w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 8 października 1982 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 1985 r. Nr 54, poz. 277, z 1988 r. Nr 11, poz. 84 i z 1989 r. Nr 20, poz. 105), może w terminie do dnia 30 czerwca 1990 r. zgłosić na piśmie gotowość ponownego podjęcia pracy w tym zakładzie pracy. Z kolei z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 1989 r. wynika, że okresy pozostawania bez pracy po ustaniu stosunku pracy z osobą, o której mowa w art. 1, wlicza się do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze, w tym również z ubezpieczenia społecznego. Stosownie zaś do treści art. 121 ustawy z dnia 24 maja 1989 r. przepisy tej ustawy stosuje się odpowiednio do byłych żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, Służby Więziennej i Pożarnictwa, którzy zgłoszą wniosek o przyjęcie do służby, o ile spełniają oni warunki przewidziane w odrębnych przepisach. Przeciwny podgląd przedstawiony w skardze kasacyjnej nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. W szczególności zaś nie wynika to ani z treści art. 11 ust. 6 ustawy, ani też uchwały Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1991 r., I PZP 7/91, która to dotyczyła wyłącznie kwestii sposobu obliczania okresu pozostawania bez pracy w rozumieniu art. 11 ust. 2 wyjaśniając, że są to wszystkie okresy pozostawania bez pracy osoby, o której mowa w art. 1 tej ustawy. Podkreślić należy, że termin wynikający z analizowanego przepisu jest terminem prawa materialnego, z upływem którego pracownik traci uprawnienia wynikające z ustawy. Art. 11 ust. 2 ustawy pozwalający na wliczenie do stażu pracy okresu pozostawania bez pracy, po ustaniu stosunku pracy z osobą, o której mowa w art. 1, nie stanowi samodzielnej regulacji i nie może być wykładany w oderwaniu od art. 1 ustawy. Uprawnienie przewidziane w art. 11 ust. 2 ustawy o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne jest pochodne w stosunku do podstawowego prawa, jakim jest zapewnienie osobom represjonowanym powrotu do pracy, przy spełnieniu warunków określonych w art. 1 ustawy. Przepis art. 11 ust. 2 ustawy należy interpretować przy zastosowaniu metod wykładni celowościowej. Zasadniczym celem ustawodawcy było przywrócenie do pracy osób represjonowanych. Termin do skorzystania z tego prawa został przez ustawodawcę ściśle określony - do dnia 30 czerwca 1990 r. Także skorzystanie z innych uprawnień, będących pochodną prawa do ponownego zatrudnienia wymaga zachowania warunków określonych w art. 1. Przepis art. 11 ust. 2 ustawy odsyła bowiem do osób, o jakich mowa w art. 1 i nie ma zastosowania w razie niespełnienia przez pracownika warunków w nim określonych. Jednym z nich jest właśnie zachowanie terminu na złożenie oświadczenia o gotowości na ponowne podjęcie pracy. Pogląd taki został zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 września 2014 r.: I OSK 1176/13, I OSK 1230/13, I OSK 1229/13, I OSK 1231/13, I OSK 1228/13 (wszystkie dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd przedstawiony w tychże wyrokach, które to wydane zostały w sprawach dotyczących również skarżącego. W konsekwencji stwierdzić należy, że błędny jest pogląd skarżącego przedstawiony w skardze kasacyjnej, że uprawnienia, o jakich mowa w art. 11 ust. 2 ustawy przysługują niezależnie od tego czy, zgłoszenie gotowości do pracy nastąpiło w terminie wynikającym z art. 1. Nie może również odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1963 r. o dyscyplinie wojskowej oraz odpowiedzialności żołnierzy za przewinienia dyscyplinarne i za naruszenie honoru godności żołnierza (Dz. U. z 1977, nr 23, poz. 101), jako że przepis ten nie był w ogóle stosowany przez orzekające w sprawie organy ani też Sąd I instancji. Wyjaśnić jednakże należy, że w sprawie bezsporne jest, że Minister Obrony Narodowej, rozkazem personalnym nr [...] z [...] maja 1991 r., uchylił w trybie nadzoru orzeczenie sądu honorowego dla oficerów młodszych przy 16 batalionie powietrzno-desantowym 6 Pomorskiej Dywizji Powietrzno-Desantowej z [...] sierpnia 1982 r. oraz rozkaz personalny Ministra Obrony Narodowej nr [...] z 9 listopada 1982 r. w sprawie ukarania skarżącego usunięciem z zawodowej służby wojskowej z jednoczesnym utrzymaniem w mocy zwolnienia z zawodowej służby wojskowej z zachowaniem wszelkich uprawnień przysługujących żołnierzom zawodowym zwalnianym z tej służby z przyczyn, które nie powodują utraty tych uprawnień oraz przyznaniem należności z tego tytułu według stawek aktualnie obowiązujących. Jednakże, jak prawidłowo stwierdził organ I instancji, wydanie tego rozkazu nie daje możliwości zaliczenia przerwy w pełnieniu służby wojskowej, jako że nie uchylono zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Jedynie przepisy ustawy z dnia 24 maja 1989 r. mogłyby stanowić ku temu podstawę, jednakże wobec niespełnienia przez skarżącego, wynikającego z tej ustawy warunku złożenia w terminie do dnia 30 czerwca 1990 r. wniosku o przyjęcie do służby, w sprawie niniejszej nie było to możliwe. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie, uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od obciążenia skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.