I OSK 3597/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 1009/17 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt IS SA/Lu 1009/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. W. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie prawnym i faktycznym. Wnioskiem z [...] lutego 2016 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie świadczenia na zakup opału - minimum 400,00 złotych oraz zasiłku okresowego w wysokości 200 złotych miesięcznie na zakup środków pomocniczych i lekarstw. Decyzją z [...] marca 2016 r. Wójt Gminy [...] odmówił przyznania zasiłku okresowego. Następnie decyzją z [...] maja 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt Il SA/Lu 711/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Wójta wskazując, że jest poza sporem, iż dochód skarżącej przekracza ustawowe kryterium dochodowe. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji, odmawiając przyznania skarżącej opisanego świadczenia, uchyliły się od wyjaśnienia dlaczego w okolicznościach faktycznych sprawy uznano, że nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony. Jednocześnie Sąd wskazał, że wniosek skarżącej z tej samej daty o pomoc w formie świadczenia na zakup opału (specjalnego zasiłku celowego), został rozpatrzony pozytywnie Ponownie rozpoznając sprawę organ stwierdził, że [...] kwietnia 2017 r. wpłynął kolejny wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku okresowego na leki i środki pomocnicze, w wysokości [...] złotych "okresowo na stałe". [...] maja 2017 r. w trakcie wywiadu środowiskowego (przeprowadzonego w asyście Policji ze względu na wcześniejsze agresywne zachowania męża skarżącej) stwierdziła ona, że w jej sytuacji materialno-bytowej nie zaszły żadne zmiany. Na podstawie posiadanych informacji organ ustalił, że na dochód skarżącej składa się emerytura w wysokości [...] złotych z czego kwotę [...] złotych miesięcznie ZUS potrąca na poczet zaległości komorniczych - wnioskodawczyni otrzymuje więc kwotę [...] złotych Ponadto skarżąca świadczenie pieniężne na zakup żywności, przyznane na cały 2017 r. w wysokości [...] złotych miesięcznie, które nie wlicza się do dochodu Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zajmuje pokój i pomieszczenie gospodarcze ogrzewane centralnym ogrzewaniem. W tym samym budynku mieszka jej mąż, z którym pozostaje w separacji, udziela on jej jedynie pomocy w sprawach urzędowych. Jest przewlekle chora, wcześniej informowała, że sąsiedzi podwożą ją do przychodni samochodem, sąsiadka nieodpłatnie pomaga jej w większych zakupach i w pracach domowych. Wszystkie wydatki mieszkaniowe oprócz opału uiszcza jej mąż. Sama ponosi koszty zakupienia lekarstw i środków pomocniczych w wysokości ok. [...] złotych miesięcznie oraz opłatę za telefon w wysokości [...] złotych. Organ wskazał, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634,00 złotych. Natomiast w myśl art. 41 pkt 2 tej ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Decyzja należy do decyzji uznaniowych. Organ wskazał, że sytuacja skarżącej nie może być uznana za szczególną, gdyż skarżąca nie udokumentował, że jej sytuacja uległa pogorszeniu (brak informacji o pogorszeniu stanu zdrowia, brak faktur na zakup lekarstw). Ponadto wyjaśnił, że w celu zaspokojenia potrzeb bytowych skarżąca powinna wykorzystywać własne zasoby. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymało rozstrzygnięcie w mocy. Organ wskazał, że skarżąca nie spełnia wymogu dochodowego uprawniającego do przyznania bezzwrotnej pomocy pieniężnej. Wobec tego zasadnie rozważono przyznanie jej specjalnego zasiłku okresowego na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy. SKO wyjaśniło, że nie zachodzi w sprawie określona w tym przepisie przesłanka przypadku szczególnie uzasadnionego. Podniosło, że skarżąca objęta jest pomocą w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości [...] złotych miesięcznie w okresie od [...] stycznia 2017 r. do [...] grudnia 2017 r., decyzją z [...] października 2016 r. otrzymała specjalny zasiłek celowy na zakup opału w wysokości [...] złotych, decyzją z [...] listopada 2016 r. specjalny zasiłek celowy na remont dachu w wysokości [...] złote, decyzją z [...] stycznia 2017 r. specjalny zasiłek celowy w postaci środków na zakup węgla w wysokości [...] złotych z dowozem do miejsca zamieszkania i decyzją z [...] marca 2017 r. specjalny zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu drewna w wysokości [...] złotych. Zatem w ocenie organu posiadany dochód i udzielana pomoc pozwalają na wygospodarowanie z osiąganego stałego dochodu środków finansowych na zaspokojenie niezbędnych potrzeb w zakresie zakupu środków pomocniczych i leków. Organ podkreślił, że skarżąca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu trudnej sytuacji. Ponadto organ wskazał, że pomoc w postaci specjalnego zasiłku okresowego przyznawana jest pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku, natomiast sytuacja finansowa skarżącej uniemożliwia uzyskanie zwrotu kwoty zasiłku Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wywiódł, że organy administracji trafnie zwróciły uwagę, że skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego, które upoważnia do przyznania świadczeń o charakterze pieniężnym. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w odniesieniu do osoby samotnie gospodarującej od dnia 1 października 2015 r., stosownie do § 1 pkt.1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej kwota dochodu uprawniająca do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wynosi 634 zł, przy czym stosownie do art. 8 ust. 3 tej ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Aktualnie organ ustalił, że dochód T.W. stanowi emerytura w wys. [...] zł . Wprawdzie kwotę w wys. [...] zł miesięcznie ZUS potrąca na poczet zaległości komorniczych nie ma to jednak żadnego wpływu na obniżenie dochodu. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w takiej sytuacji organ słusznie rozważył wniosek skarżącej w oparciu o art. 41 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym, w szczególnie uzasadnionych przypadkach zasiłek okresowy może być przyznany osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku. Oznacza to jednak, że przyznanie świadczenia może nastąpić tylko w razie spełnienia przesłanki przypadku szczególnie uzasadnionego, co wydaje się racjonalne, jeśli zważyć, że nie jest ono uzależnione od zachowania od kryterium dochodowego, jak to ma miejsce w przypadku zwykłego zasiłku okresowego o jakim stanowi , uregulowanych w art. 38 ustawy o pomocy społecznej. W wyroku z dnia 20 grudnia 2017r. ( I OSK 1998/17 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do dotychczasowego orzecznictwa wskazał, że sytuacja wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku o jakim mowa w art. 41 ust. 1 ustawy ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. W ocenie Sądu pierwszej instancji z uwagi jednak na analogiczne unormowanie art. 41 ust. 2 znajduje zastosowanie także w przypadku specjalnego zasiłku okresowego. Zasadnie uznano w przedmiotowej sprawie, że sytuacja w jakiej się znajduje skarżąca nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w powyższym rozumieniu, co zostało wyjaśnione i umotywowane zarówno w zaskarżonej decyzji jak i decyzji Wójta Gminy. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, organy nigdy nie kwestionowały sytuacji życiowej i materialnej skarżącej, uważając ją za trudną. Konsekwentnie natomiast dowodzono, że nie można uznać jej za nadzwyczajną i wyjątkową, która to opinię należy zaakceptować. Organy administracji publicznej dokonały rzetelnej analizy sytuacji materialnej i życiowej skarżącej i słusznie przyjęły, że oceniając możliwość przyznania specjalnego zasiłku okresowego należy mieć na względzie fakt, że nie tylko uzyskuje ona stały dochód (z tytułu otrzymywanej emerytury ), ale jednocześnie otrzymuje znaczną pomoc w postaci innych świadczeń pieniężnych. Może także liczyć na pomoc męża i syna, co również jasno eksponowano w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że przyznanie świadczenia w postaci zasiłku okresowego na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy może nastąpić jedynie pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku. Trafne jest spostrzeżenie organów, że stan majątkowy skarżącej, która podnosi brak środków finansowych, w oczywisty sposób przekreśla możliwość zwrotu ewentualnego zasiłku. Co więcej, także skarżąca nigdy nie deklarowała, że byłaby gotowa do uzyskania świadczenia pod takim właśnie warunkiem. Sam fakt, że skarżąca cierpi na rożne choroby, czy nawet uznanie jej za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nie może być automatycznie odbierane jako podstawa do przyznania jej tego kwalifikowanego świadczenia. Liczba składanych wniosków do organów pomocy społecznej w zasadzie dowodzi natomiast, że skarżąca zdaje się nie akceptować sytuacji, w której dla uzyskania pomocy zobowiązana jest każdorazowo wykazać istnienie wspomnianej przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, traktując swoją sytuację standardowo spełniającej ten warunek, z czym nie sposób się zgodzić. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. W. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a., mimo naruszenia przez organy administracji publicznej w toku postępowania art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi na skutek przyjęcia przez Sąd, iż organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły stan faktyczny i skarżąca nie była uprawniona do otrzymania zasiłku okresowego, w sytuacji gdy organy administracji publicznej nie wyjaśniły wszelkich okoliczności faktycznych oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie wskazującego na rzeczywistą sytuację życiową i majątkową skarżącej, co skutkowało błędnym przyjęciem, że w sprawie nie było podstaw do uznania, iż w sytuacji skarżącej zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony przemawiający za przyznaniem skarżącej wnioskowanego świadczenia, a w konsekwencji naruszeniem przepisu określonego w art. 107 § 3 k.p.a. W oparciu o przytoczony zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca upatruje naruszenia przepisów prawa procesowego w błędnych ustaleniach stanu faktycznego dotyczących jej sytuacji życiowej. Wskazała, że uwzględniając żądanie przyznania zasiłku celowego na zakup opału organy stwierdziły, że sytuacja życiowa w jakiej się znajduje stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, natomiast odmawiając przyznania zasiłku okresowego na zakup środków pomocniczych i lekarstw stwierdziły, że sytuacja życiowa w jakiej się znajduje nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku. Podniosła również, że nieprawidłowe są założenia odnoszące się do otrzymywanej pomocy ze strony męża i syna, gdyż de facto pomocy takiej nie otrzymuje. Skarżąca wskazała również, że stanowisko Sądu, że jej stan majątkowy w oczywisty sposób przekreśla możliwość zwrotu ewentualnego zasiłku nie jest uprawnione, gdyby bowiem posiadała środki finansowe na zakup lekarstw i środków pomocniczych to nie występowałaby o przyznanie jej na ten cel zasiłku okresowego. Podniosłą również, że sam fakt braku na piśmie deklaracji o gotowości do zwrotu części lub całości kwoty zasiłku nie oznacza, że nie liczy się ona z możliwością takiego zwrotu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej przedstawiono jeden zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a .Skarżąca kasacyjnie zarzuca, ze organy nie wyjaśniły wszelkich okoliczności faktycznych oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego wskazującego na rzeczywistą sytuację, życiową i majątkową skarżącej, co skutkowało błędnym przyjęciem, że w sprawie nie było podstaw do uznania, iż w sytuacji skarżącej zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony przemawiający za przyznaniem skarżącej wnioskowanego świadczenia. Zauważyć należy, że samo okoliczność, iż w poprzednich latach zachodziły sytuacje, w których przyznano skarżącej kasacyjnie świadczenie uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek nie stanowi podstawy do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi taka identyczna sytuacja pozwalająca na takie ustalenie. Organy administracji wydając decyzje zobowiązane są do ustalenia stanu faktycznego i prawnego z daty wydawania decyzji. W rozpoznawanej sprawie decyzja odmowna dotyczyła zasiłku okresowego na zakup środków pomocniczych i leków. Oceniając czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek organy administracji zgromadziły i oceniły wszelki dostępny materiał dowodowy. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że organy administracji publicznej mając na względzie fakt, że skarżąca kasacyjnie otrzymuje stały dochód z tytułu emerytury i jednocześnie otrzymuje pomoc w postaci innych świadczeń pieniężnych, to mimo jej trudnej sytuacji, nie można przyznać, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się także do kwestii zwrotu zasiłku okresowego, który ewentualnie zostałby przyznany, wskazując, z jakich przyczyn brak jest podstaw do przyjęcia, że taka sytuacja by nastąpiła. Organy dały temu wyraz w szczegółowych uzasadnieniach decyzji, a co za tym idzie nie można postawić zarzutu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ponadto dodać należy, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania zmierzają także do zakwestionowania wykładni przepisów prawa materialnego to jest art. 41 ust. 2 ustawy, co nie może odnieść pożądanego skutku. Kwestionowanie powyższych naruszeń powinno mieć miejsce poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu nie można także skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu pierwszej instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.