I OSK 36/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Monika Nowicka Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 320/07 w sprawie ze skargi L. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków postanawia uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 320/07, oddalił skargę L. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego decyzją nr [...], z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy, nr [...], z dnia [...] sierpnia 2006 r. wydaną na podstawie art. 104 i art. 268a K.p.a., art. 24a pkt 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) i art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435) z o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych przez J. U. i L. N. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących dwóch działek: Nr [...] o pow. 0,1897 ha położonej przy ul. A. w obrębie [...]; Nr [...] o pow. 0,125 ha położonej przy ul. A. w obrębie [...] ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że L. N. działając jako pełnomocnik J. U. zgłosił zarzuty w trybie art. 24a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, sporządzonym w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczące działki nr [...] stanowiącej jej własność oraz odrębnym pismem jako właściciel działki nr [...]. Jednakże odwołanie od decyzji wydanej przez Prezydenta m. st. Warszawy złożyła jedynie J. U., reprezentowana przez L. N., w której wniosła o jej uchylenie i zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 lub art. 98 § 1 Kpa z uwagi na skargę wniesioną przez L. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o unieważnienie planu urządzenia lasu dla Dzielnicy Wesoła. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym ustalono, że w dniu 8 września 2005 r. zatwierdzony został przez Wojewodę Mazowieckiego uproszczony plan urządzenia lasu Miasta Stołecznego Warszawy-Dzielnicy Wesoła Osiedla Stara Miłosna. Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. W powyższym planie działka [...] została zakwalifikowana jako las z rozliczeniem powierzchni zalesionej i nie zalesionej. Na jego podstawie w operacie opisowo-kartograficznym ewidencji gruntów na działce nr [...] wykazany został użytek leśny klasy V o symbolu Ls V. Wobec powyższego zarzuty zgłoszone do działki nr [...] zostały zasadnie odrzucone. W ocenie organu odwoławczego nie było podstaw do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym o "unieważnienie" uproszczonego planu urządzenia lasu. Zawieszenie postępowania administracyjnego jest bowiem możliwe, gdy chodzi o rozstrzygnięcie zagadnienia materialnoprawnego, mającego charakter zagadnienia wcześniej nierozstrzygniętego i samoistnego, od rozstrzygnięcia którego zależy wynik sprawy głównej. Nie jest także możliwe zawieszenie tego postępowania na wniosek strony, albowiem modernizacja ewidencji gruntów prowadzona była z urzędu, a rozpatrzenie zarzutów nie może być rozumiane jako niezależne odrębne postępowanie. Co do zarzutu połączenia dwóch spraw do wspólnego rozpatrzenia (działki nr [...] i [...]), organ stwierdził, że przy stosowaniu art. 62 K.p.a. wydawanie odrębnego postanowienia nie było konieczne. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L. N. i J. U. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez pominięcie i niezastosowanie definicji lasu określonej w art. 3 ustawy o lasach, a także naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Przytaczając definicję lasu zawartą w powołanej ustawie skarżący twierdzą, że działka nr [...] powinna być w ewidencji oznaczona w całości jako działka budowlana, natomiast na działce nr [...] za grunt leśny można uznać tylko pas od strony południowej o szerokości 8 m, w pozostałej części jest to grunt rolny. Takie wnioski wynikają z oględzin przeprowadzonych przy udziale uprawnionego klasyfikatora gruntów. W tej sytuacji powoływanie się na art. 20 pkt 2 ustawy o lasach stanowi naruszenie definicji lasu wynikającej z art. 3 ustawy o lasach. Zdaniem skarżących wskutek działań polegających na uznaniu gruntów jako lasu doszło do pomniejszenia wartości działek stanowiących ich własność. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 marca 2007 r. skargę J. U. odrzucił. Natomiast po rozpoznaniu skargi L. N. Sad uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że L. N. jest właścicielem działki nr [...] i z tego tytułu był on stroną postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla Dzielnicy Wesoła, dotyczącym działki nr ew. [...]. Legitymuje się on bowiem interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. w uczestniczeniu we wszelkich postępowaniach dotyczących wymienionej nieruchomości, lecz z uprawnienia do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym jego działki nie skorzystał. Odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy złożył on wyłącznie w imieniu J. U., właścicielki działki nr [...] jako jej pełnomocnik . W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji uznał, iż L. N. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2006 r., gdyż nie rozstrzyga ona o działce nr [...] stanowiącej przedmiot jego własności. Skarga zaś podmiotu uprawnionego do takiego działania została odrzucona. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł L. N. i zaskarżając go w całości podniósł zarzut naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego w postaci prawa każdego obywatela do poszanowania jego własności (zgodnie z art. 1 protokołu dodatkowego (pierwszego) Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) poprzez między innymi pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadzenia merytorycznej analizy sprawy w tym analizy ustawowej definicji lasu oraz przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego nakazującego służbom geodezyjnym aktualizację ewidencji gruntów zgodnie ze stanem faktycznym. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej działki nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że działka nr [...] była jego własnością. Nie składał w zakresie działki nr [...] zarzutów, gdyż uważał, że sprawy te powinny być rozdzielone, co pisemnie podnosił po wydaniu decyzji nr [...] dotyczącej dwóch działek, ponieważ uważał, że połączenie tych spraw było dokonane bezpodstawnie. Do jego zastrzeżeń w tym przedmiocie nie ustosunkowano się. Skoro jednak przy rozpatrywaniu zarzutów Wojewódzki Inspektor uznał, że składał zarzuty w zakresie również jego działki, to dlaczego miałby kwestionować ten fakt, który dał mu legitymację do złożenia skargi, bowiem skargę pisał w swoim imieniu i jako pełnomocnik pani U., zaś decyzja została mu doręczona pod były adres zamieszkania. Ponadto, skarżący wskazał, iż poniósł poważne konsekwencje związane z niewłaściwym ustaleniem danych w ewidencji gruntów i budynków, gdyż sprzedał nieruchomość za cenę niższą niż mógłby sprzedać w przypadku, gdyby ta ewidencja była prawidłowa. W ocenie autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał za oczywiste, że odwołanie dotyczy dwóch spraw, albowiem wydał decyzję dotyczącą jego byłej własności i nie wytykając organowi niższej instancji bezpodstawności połączenia tych spraw. Zdaniem skarżącego wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, miał on i ma interes prawny w skarżeniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2006 r. (wynika on z art. 6 wspomnianej wyżej Konwencji) w zakresie, czy zarzuty do ewidencji były słuszne czy też nie, gdyż w istocie rzeczy orzeczenie w tym zakresie wydane przez niezawisły Sąd ustala jego ewentualne roszczenia cywilnoprawne. Nie ma możliwości rozstrzygnięcia tej sprawy w polskim prawie przed sądami cywilnym, a przecież ta sprawa ma w istocie charakter cywilnoprawny. Przyjęcie rozumowania Sądu Wojewódzkiego wyrażone w uzasadnieniu wyroku, oznaczałoby potwierdzenie zasady nierówności traktowania stron w polskim procesie administracyjnym, sprowadzającym się do widocznego pobłażania błędów i działań niezgodnych z prawem lub na pograniczu tej niezgodności w stosunku do administracji rządowej lub samorządowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określa enumeratywnie art. 183 P.p.s.a. Na wstępie przypomnieć należy, że warunkami formalnymi skutecznego złożenia skargi do Sądu Administracyjnego są: 1) złożenie skargi od aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej Sądu Administracyjnego określonej w art. 3 § 2 i 3 i art. 5 P.p.s.a. ; 2) wniesienia skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich - art. 52 P.p.s.a.; 3) wniesienie skargi na podmiot, któremu zgodnie z art. 50 § 1 lub § 2 przysługuje legitymacja do jej wniesienia. W przypadku stwierdzenia przez Sąd Administracyjny braku którejś z przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, Sąd Administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić. Jednakże istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez Sąd Administracyjny i stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi, nie zaś jej odrzucenie. Przechodząc do rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji oddalił skargę L. N. uznając, iż nie ma on interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2006 r., gdyż nie rozstrzyga ona o działce nr [...] stanowiącej przedmiot jego własności. Uszło jednak uwadze Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., tj. nie wyczerpał środków zaskarżenia poprzedzających wniesienie skargi. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę do Sądu Administracyjnego można wnieść dopiero po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W świetle art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidzianej w ustawie. Przepis art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. wyraża zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego, a więc nie może zostać wszczęte dopóki toczy się postępowanie administracyjne i strony właśnie w tym postępowaniu powinny dochodzić swoich praw. W tej sprawie skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, zaś okoliczność, że z uprawnienia tego skorzystała J. U. właścicielka innej działki niezwiązana w żaden sposób stosunkiem materialnoprawnym ze skarżącym, w wyniku czego została wydana decyzja ostateczna nie oznacza, iż skarżący zwolniony był od obowiązku spełnienia warunku wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego, tj. wyczerpania środka zaskarżenia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.