I OSK 362/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i R. P. wspólników spółki [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 809/12 w sprawie ze skargi M. P. i R. P. wspólników spółki [...] na zarządzenie Starosty Legionowskiego z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] w przedmiocie cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Postanowieniem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 809/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. P. i R. P. wspólników spółki [...] M. P., R. P. na zarządzenie Starosty Legionowskiego z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] w przedmiocie: cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że jednym pismem procesowym, na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, pełnomocnik skarżących M. P. i R. P. wniósł skargę na siedem zarządzeń Starosty Legionowskiego, w tym na zarządzenie nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r. w sprawie ustalenia cen umownych stosowanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Zaskarżonym zarządzeniom zarzucono naruszenie: art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 40 ust. 3b ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.), art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 2, art. 11 ust. 1 i 3 oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 26 lutego 1982r. o cenach (Dz. U. z 1988r. nr 27, poz. 195 ze zm.), pkt. 9.12 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 oraz pkt. 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. nr 37, poz. 333). Wniesiono o stwierdzenie nieważności wymienionych zarządzeń na zasadzie art. 147 P.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są geodetami prowadzącymi działalność w zakresie usług geodezyjnych i kartograficznych i dokonują zgłaszania prac geodezyjnych m.in. staroście legionowskiemu. Poza opłatami nałożonymi przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (...) wykonawca dodatkowo jest obowiązany uiścić opłaty za sporządzenie kopii materiałów i aktualizację mapy zasadniczej, które od 1999 r. są ustalane i pobierane na podstawie zarządzeń starosty legionowskiego. Wskazane zarządzenia zostały wydane bez delegacji ustawowej dla starosty, a zatem nie mogą stanowić podstawy nakładania obowiązków cywilnoprawnych. Skarżący podkreślili, że posiadają interes prawny w złożeniu skargi, bowiem w latach 2000-2011 na podstawie kwestionowanych zarządzeń pobierano od nich opłaty za wskazane w zarządzeniach czynności. W ocenie skarżących z przepisów prawa geodezyjnego tj. art. 40 ust. 3 i 3b, jak i obowiązującego od dnia 7 czerwca 2010 r. ustępu 3c w zw. z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) wynika, że wyłącznie właściwym do stanowienia opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest Minister właściwy do spraw administracji publicznej (wcześniej Minister właściwy do spraw architektury i budownictwa). Delegacja zawarta w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) nie zawiera uprawnienia do cedowania przez ministra przedmiotowych kompetencji na inny organ. Na podstawie tego przepisu zostały wydane trzy kolejno obowiązujące rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 1998 r., z dnia [...] listopada 2000 r. oraz z dnia [...] lutego 2004 r. Wysokość opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatów ewidencyjnych została określona w tych rozporządzeniach. Mimo, że załączniki te wskazywały, że nie zawierają kosztów sporządzenia kopii, to właściwy minister nie skorzystał z prawa wydania rozporządzenia, w którym te opłaty by określił. Dalej podkreślono, że akty prawa miejscowego mogą być stanowione jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Upoważnienie takie musi być wyraźnie sformułowane w ustawie. Jedynie przepis rangi ustawowej mógłby przesądzać o odpłatnym charakterze czynności związanych ze sporządzeniem kopii materiałów geodezyjnych i aktualizacją mapy zasadniczej. Żaden przepis prawa geodezyjnego nie stanowi, jakoby sporządzanie kopii było czynnością odpłatną, a do ustalania takich opłat uprawniony byłby starosta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że zarządzenie starosty nie jest aktem prawa miejscowego, a określone w nim opłaty zostały ustalone w celu stosowania jednolitych cen w stosunku do wszystkich podmiotów. Akt ten nie narusza interesu prawnego skarżących i skarżący nie mają legitymacji do wniesienia skargi, gdyż żadne przepisy prawa nie określają innych cen ani opłat za te usługi. Nie określają także, że usługi te są nieodpłatne. Każdy klient może zakwestionować zasadność ustalania opłat na podstawie przepisów antymonopolowych. Dalej podniesiono, iż zgodnie z pkt. 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. nr 37, poz. 333), opłaty określone w tabelach nie obejmują kosztów sporządzania kopii, co nie oznacza, że sporządzanie kopii jest nieodpłatne. Zdaniem organu, kompetencje Starosty do wydawania takich zarządzeń wynikają z art. 7d pkt 7, art. 40 ust. 3 pkt 3 i ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę podkreślił, że starosta pełni rolę z jednej strony organu administracji publicznej z zakresu geodezji i kartografii, co wynika z brzmienia obowiązującego w dacie wydania spornego zarządzenia art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287), który wyszczególniał kompetencje starosty, z drugiej zaś strony jest osobą stojącą na czele organu samorządu terytorialnego jakim jest zarząd powiatu. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999r. (poza kilkoma przepisami), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na równi z uchwałą orzecznictwo traktuje zarządzenie starosty powiatu, mające charakter generalny (vide wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2001r., sygn. akt II SA/Kr 1797/99). Ten także przepis został wskazany w skardze jako podstawa prawna żądania skarżących. Zarządzenie będące przedmiotem zaskarżenia ustala ceny za sporządzenie kopii dokumentów znajdujących się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Sąd wykłada treść tego zarządzenia jako ustalenie cennika za wykonanie określonej usługi. Wbrew natomiast wywodom skargi, zaskarżone zarządzenie nie odnosi się do kwestii opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz za czynności związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Kompetencja w tym zakresie bowiem należała wyłącznie do Ministra Infrastruktury, który w oparciu o upoważnienie ustawowe wydał stosowne rozporządzenie. Takim przepisem był i jest nadal art. 40 ust. 5 pkt 1b) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Rozporządzenie w sprawie ustalenia opłat za czynności geodezyjne zostało wydane w dniu 5 sierpnia 1998 r. o tytule: rozporządzenie w sprawie określenia wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego rejestru systemu informacji o terenie, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. nr 113, poz. 729). W sposób wyczerpujący regulowało jakie opłaty i za jakie czynności mogły zostać pobrane przez organ geodezyjny. Rola zatem starosty, a dokładnie pracowników urzędu, ograniczała się do stosowania wskazanego wyżej rozporządzenia i naliczania opłat oraz ich pobierania za wykonane czynności. Sąd I instancji podzielił pogląd skarżących, iż poprzez ustalanie nowych opłat, nie objętych zarządzeniem ministra, starosta wkroczyłby w kompetencję należącą do innego organu. Konieczne jest rozróżnienie przewidzianych przez wskazane rozporządzenie Ministra Infrastruktury opłat za czynności z zakresu geodezji i kartografii oraz ceny za usługi świadczone przez urząd starosty, wymienione w załączniku nr 1 do spornego zarządzenia, a polegające na wykonywaniu odbitek z mapy, na kartowaniu mapy oraz wymienionych urządzeń oraz innych czynności. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy, tworzy się Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, zwany dalej "Funduszem", składający się z funduszy centralnego, wojewódzkich i powiatowych. ust. 3a tego artykułu stanowił, że przychodami funduszy powiatowych są wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, a także inne wpływy. Dalej środki Funduszu są przeznaczone na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakup urządzeń niezbędnych do prowadzenia tego zasobu. Przepis ten rozróżniał wpływy ze sprzedaży kopii określonych dokumentów oraz wpływy z opłat pobieranych za czynności geodezyjne. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu I instancji nie można podzielić poglądu, że zaskarżone zarządzenie starosty stanowi akt prawa miejscowego. Sąd podał, że stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Aby jednak możliwe było zakwalifikowanie danego aktu jako prawa miejscowego należy wpierw zbadać, czy dany organ ma uprawnienie do stanowienia norm prawnych. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym. Art. 12 cytowanej ustawy wskazuje na zakres wyłącznej właściwości rady powiatu, co oznacza, że kompetencji tych rada nie może przekazać innemu organowi. Szczegółowo kwestie stanowienia prawa miejscowego przez powiat reguluje art. 40 i nast. powołanej wyżej ustawy. Analiza tych przepisów wskazuje, że ze względu na treść podjętego zarządzenia oraz organ, który podjął to zarządzenie, zaskarżony akt w niniejszej sprawie nie jest aktem prawa miejscowego. Wobec powyższego, starosta nie posiada kompetencji do stanowienia prawa miejscowego, a tym samym zaskarżone zarządzenie nie stanowi takiego prawa. Jednocześnie należy odróżnić kompetencję starosty do wydawania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, co wynika z art. 38 ust. 1 tej ustawy. Zarządzenie to bowiem ma charakter generalny, skierowany do nieograniczonej liczby podmiotów. Z tych powodów Sąd doszedł do wniosku, że jedyną ewentualną podstawą zaskarżenia owego zarządzenia starosty byłby przywołany art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Nie został jednak spełniony warunek, aby zarządzenie zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sąd I instancji wskazał, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Ponadto uprawnienie do działania, w tym wypadku w formie zarządzenia, musiałoby znaleźć umocowanie w przepisach prawa materialnego administracyjnego. Tymczasem, z przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wynika, aby starosta był władny wydawać jakiekolwiek zarządzenie w kwestii ustalenia ceny sprzedaży kopii materiałów geodezyjnych. Te przepisy, które zostały wskazane w treści samego rozporządzenia oraz powołane w odpowiedzi na skargę, nie stanowią podstawy prawnej do działania starosty w kwestii ustalania cen. Mają charakter ogólny i nie przyznają kompetencji temu organowi, aby w trybie aktu z zakresu administracji publicznej rozstrzygał o kwestiach, które regulowane są prawem cywilnym. Z przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego natomiast wynika, że wpływy ze sprzedaży kopii określonych dokumentów stanowią dochody powiatu. Przepis ten należy powiązać z treścią obowiązującego w chwili wydania spornego zarządzenia art. 56 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl którego dochodami powiatu mogą być inne wpływy uzyskiwane na podstawie odrębnych przepisów. Takimi dochodami zatem mogą być również dochody z tytuły uzyskiwania ceny za kopiowanie dokumentów i podobne czynności. W ocenie Sądu, przedmiotowe czynności stanowią usługę wykonywaną na rzecz klienta powiatowego zasobu, nie zaś opłatę administracyjną, bowiem do jej ustanowienia powołany jest właściwy minister, nie zaś starosta. Nabywanie zaś przez klienta usług następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy. Na powyższe postanowienie wnieśli skargę kasacyjną, działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, M. P. i R. P. wspólnicy spółki [...] M. P., R.P., zaskarżając je w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 1998 r. nr 91, poz. 579 ze zm.) w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżone zarządzenie Starosty Legionowskiego z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...], w przedmiocie cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie stanowi aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji odrzucenie skargi, podczas gdy wniesienie skargi było dopuszczalne; z ostrożności procesowej podniesiono ponadto zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 1998 r. nr 91, poz. 579 ze zm.) w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zarządzenie Starosty Legionowskiego z dnia [...] lipca 1999 r. w przedmiocie cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie zostało wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz nie zawiera elementów władztwa administracyjnego, a w konsekwencji odrzucenie skargi, podczas gdy: wniesienie skargi było dopuszczalne. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Starosta Legionowski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Zarzut niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i naruszenia tego przepisu w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji RP uznać należało za usprawiedliwiony. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzenie Starosty Legionowskiego z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] w przedmiocie: cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej Zarządzenie) wydane zostało na podstawie art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163 ze zm., dalej Prawo geodezyjne i kartograficzne lub ustawa), art. 2, art. 11 ust. 1 i 3 oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r o cenach (t. j. Dz. U. z 1988 r., Nr 27, poz. 195 ze zm., dalej ustawa o cenach). W § 1 tego aktu Starosta wprowadził do stosowania w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej ceny za wykonywanie czynności wyszczególnionych w załączniku do niniejszego zarządzenia. Rozpoznając sprawę ze skargi wniesionej na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym to przepisem: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego", Sąd I instancji, chociaż wskazał, iż na równi z uchwałą orzecznictwo traktuje zarządzenie starosty powiatu mające charakter generalny, ocenił, że zaskarżone zarządzenie Starosty nie stanowi aktu prawa miejscowego podlegającego kontroli sądu administracyjnego w myśl art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji, to, że Zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, wynika z jego treści w kontekście podstaw prawnych aktu oraz z faktu, że Zarządzenie wydał Starosta Powiatu. Sąd stwierdził, że Starosta nie posiada kompetencji do stanowienia prawa miejscowego, a tym samym uznał, że zaskarżone zarządzenie nie stanowi takiego prawa. Sąd I instancji ocenił, że treść zaskarżonego zarządzenia stanowi ustalenie cennika za wykonanie określonej usługi na rzecz klienta powiatowego zasobu geodezyjnego, która to usługa jest wykonywana w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy. Wskazane wyżej stanowisko dotyczące kwalifikacji czynności, będących przedmiotem Zarządzenia, doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że podstawy zaskarżenia Zarządzenia nie mógł też stanowić art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., bowiem nie został spełniony warunek, aby zarządzenie zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Powyższe rozważania doprowadziły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wniosku, że skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. To stanowisko WSA w Warszawie zostało słusznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Przemawiają za tym następujące argumenty prawne. Co prawda, przepisy prawne powołane jako podstawa prawna zaskarżonego Zarządzenia nie wskazują wprost na charakter prawny tego aktu, zwłaszcza przepisy ustawy o cenach, jednak generalny i abstrakcyjny charakter norm zawartych w Zarządzeniu, jego treść wskazująca na regulowanie praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych, korzystających z danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym, za które to usługi obowiązani są uiścić opłaty o charakterze publicznym (chociaż nazwane "cenami") wskazują, że akt ten ma charakter aktu prawa miejscowego. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w następującej argumentacji. Należy przypomnieć, że w myśl art. 40 ust. 3 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania Zarządzenia, gromadzenie i prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kontrola opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym należy do starostów – w zakresie zasobów powiatowych. Z kolei, przywołane jako podstawa prawna Zarządzenia, przepisy ustawy o cenach stanowią, że w obrocie stosuje się ceny urzędowe, ceny regulowane i ceny umowne, przy czym ceny umowne stosuje się w drodze ich uzgodnienia przez strony zawierające umowę. W miejscach sprzedaży detalicznej towarów oraz świadczenia usług, ceny muszą być uwidocznione celem informacji o ich wysokości. Jak wynika z przywołanego przepisu Prawa geodezyjnego i kartograficznego, do kompetencji starosty należy udostępnianie zasobu geodezyjnego i kartograficznego zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym. Przepis ten nie określa, na czym ma polegać owo "udostępnianie", ani sposobów realizacji tego zadania. Oczywistym jednak jest, także w świetle innych przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, że tak prowadzenie w/w zasobu, jak i jego udostępnianie, stanowi zadanie administracji publicznej, powierzone – w odniesieniu do zasobu powiatowego - do wykonania staroście. Z kolei, z przywołanych w podstawie Zarządzenia przepisów ustawy o cenach w żaden sposób nie wynika, aby w zakresie udostępniania powiatowego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym, organ kompetentny w tym przedmiocie mógł stosować ceny umowne. Zatem – w świetle podstaw prawnych Zarządzenia, miarodajne dla oceny charakteru prawnego tego aktu Starosty Legionowskiego pozostaje to, że został on podjęty w ramach realizacji zadania z zakresu administracji publicznej, a nie – jak wskazuje organ – w ramach wyznaczonych zasadą swobody obrotu, w tym swobody ustalania cen. Powyższy wniosek znajduje potwierdzenie w treści Zarządzenia, które jednostronnie, w sposób władczy określa dla jego adresatów "ceny" za wykonanie czynności wyszczególnionych w załączniku, m. in. za wykonanie odbitki z mapy, kartowanie mapy prawnej, kartowanie przyłącza, itd. Uwzględniając treść art. 40 ust. 3 ustawy, przyjąć należy, że adresatami Zarządzenia są podmioty, którym przysługuje prawo korzystania z powiatowego zasobu. Przypomnijmy, art. 40 ust. 1 ustawy stanowi, że państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, nauce, kulturze i potrzebom obywateli. Te ostanie polegać mogą m. in. na korzystaniu z zasobu geodezyjnego i kartograficznego w formie kserokopii map, itp. Z prawem do korzystania z zasobu w zakresie określonym w załączniku, Zarządzenie łączy obowiązek uiszczenia ustalonej za poszczególne czynności opłaty ("ceny"). Z powyższych ustaleń wynika, że Zarządzenie zawiera normy generalne (jeśli chodzi o adresatów) i abstrakcyjne (jeśli chodzi o określenie obowiązku dokonania we wskazanej wysokości opłaty (uiszczenia "ceny"). Nie jest zatem aktem wewnętrznym, co próbuje wykazać organ. Fakt, że w Zarządzeniu wskazuje się, iż jego wykonanie powierza się Kierownikowi Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, nie jest wystarczającym argumentem, by uznać, że Zarządzenie jest aktem wewnętrznym. Kierownik Ośrodka nie jest bowiem adresatem norm, stanowiących ratio legis Zarządzenia, tzn. tych, które określają obowiązek uiszczenia opłaty ("ceny") za wymienione w załączniku czynności. Adresatami tych norm są podmioty, które są zainteresowane otrzymaniem usług polegających na wykonaniu wymienionych czynności. Jak już wskazywano, podmioty te nie podlegają ani organizacyjnie, ani służbowo organowi administracji publicznej, świadczącemu usługi o charakterze publicznym. Podsumowując, normy zawarte w Zarządzeniu mają charakter generalny i abstrakcyjny, regulują obowiązki podmiotów zewnętrznych korzystających z danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym, polegające na uiszczeniu opłaty o charakterze publicznym, jako że udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym stanowi zadanie administracji publicznej. Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie NSA, treść Zarządzenia, tj. regulowanie spraw z zakresu administracji publicznej oraz generalny i abstrakcyjny charakter norm w nim zawartych przesądzają o kwalifikacji tego aktu jako aktu prawa miejscowego. Skoro przedmiotowe Zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, to podlega kognicji sądu administracyjnego. Zatem, Sąd I instancji, odrzucając skargę, naruszył art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, a także konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), a pośrednio również zasadę państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzając nieprawidłową kontrolę działalności administracji publicznej. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryna, zarządzenie starosty, stanowiące akt o charakterze generalnym powszechnie obowiązującym, może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2001 r. o sygn. akt II SA/Kr 1797/99, publ. ONSA 2002/3/121, a także Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym pod redakcją P. Chmielnickiego, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 483). WSA w Warszawie winien więc w pierwszej kolejności ustalić, czy strona skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, a następnie – po spełnieniu tego warunku – przejść do zbadania legalności zaskarżonego zarządzenia, w szczególności ocenić, czy Starosta Legionowski mógł wydać tego rodzaju akt prawa miejscowego i czy jego przepisy pozostają w zgodzie z normami ustawowymi oraz konstytucyjnymi. Przedmiotowe zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, określającym opłaty obowiązujące na określonym terenie (lokalne w rozumieniu konstytucyjnym). Winno być zatem przeanalizowane, czy ma oparcie w ustawie, gdyż zgodnie z art. 168 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Oparcie takie może być przy tym wywiedzione nie wprost z jednego przepisu, a na podstawie wykładni systemowej, gdyż podstawa prawna do wydania aktu prawa miejscowego nie musi spełniać tak rygorystycznych wymagań jak np. rozporządzenie (zob. M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2013, nr 3). Pod tym kątem Sąd I instancji powinien więc przeanalizować przywołane przez Starostę Legionowskiego przepisy do wydania zarządzenia. Nie zawsze bowiem norma prawna wynika z jednego przepisu, a przeciwnie – należy ją wywodzić z całokształtu aktu z uwzględnieniem norm Konstytucji RP (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. o sygn. akt II OPS 1/11, publ. ONSAiWSA 2012/2/17, Prok. i Pr. – wkł. 2013/1/47, LEX nr 1052733). W tym aspekcie, znaczenie dla oceny przedmiotowego Zarządzenia może mieć też okoliczność, że w dniu 25 czerwca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (sygn. akt K 30/12). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł uchylić się od merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, po uprzednim stwierdzeniu, że skarżący legitymują się interesem prawnym do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz że zostały spełnione pozostałe warunki formalne do rozpoznania skargi. Wobec zajętego powyżej stanowiska odnośnie zarzutu niewłaściwej kwalifikacji przez Sąd I instancji zaskarżonego Zarządzenia, tj. odmawiającej temu aktowi przymiotu prawa miejscowego, NSA nie odnosi się odrębnie do drugiego zarzutu, podniesionego "z ostrożności procesowej". Jednak w ramach odniesienia się do zarzutu dotyczące kwalifikacji Zarządzenia jako aktu prawa miejscowego, NSA wypowiedział się również w kwestiach odnoszących się do argumentacji związanej z drugim zarzutem, tj. że Zarządzenie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej oraz zawiera elementy władztwa administracyjnego. W dalszym postępowaniu Sąd winien uwzględnić przedstawioną w niniejszym postanowieniu wykładnię prawa oraz poczynione uwagi. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowiono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, mimo zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku w tym przedmiocie, o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2005 r., II OSK 702/05, zgodnie z którym: "W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia postanowienia sądu pierwszej instancji, przepis art. 203 P.p.s.a. nie ma zastosowania". Podstawy do rozstrzygnięciu o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie nie mogą stanowić przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które zwrot kosztów postępowania kasacyjnej wiążą wyraźnie z zaskarżeniem wyroku. Zwrot tych kosztów będzie skarżącemu przysługiwał, gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy sąd uwzględni skargę (na podstawie art. 200 P.p.s.a.) lub w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 ustawy (na podstawie art. 201)