I OSK 3710/18

Dnia 12 lipca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 93/18 w sprawie ze skargi B.K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 93/18, po rozpoznaniu skargi B.K. (dalej: skarżąca) na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej, umorzył postępowanie w sprawie bezczynności (pkt I); stwierdził, że bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (II); zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 2 lutego 2018 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie następujących informacji: "1. kserokopii rejestru umów ze stycznia 2017 r. lub kserokopii umów cywilnoprawnych zawartych w tym terminie; 2. kserokopii protokołu z komisji budżetowej z dnia 28 grudnia 2017 r. oraz 10 stycznia 2018 r., z komisji oświaty z dnia 11 stycznia 2018 r.; 3. skanu umowy 39/2017/GPI z dnia 3 lipca 2017 r. wraz z załącznikami i protokołów okresowych kontroli stanu technicznego placów zabaw i siłowni zewnętrznych wykonanych na podstawie tej umowy; 4. skanu umowy nr 43/2017/GPI z dnia 19 lipca 2017 r. wraz z załącznikami; 5. skanu umowy 65/2017/GPI z dnia 29 sierpnia 2017 r. wraz z załącznikami". Jako sposób i formę udostępnienia informacji wnioskodawczyni wskazała, że odbierze osobiście w urzędzie gminy. Jednocześnie wnioskodawczyni zastrzegła, że rezygnuje w wnioskowania o wymienioną informację, jeżeli w ciągu 14 dni zostanie ona zamieszczona w BIP Gminy [...]. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 15 lutego 2018 r. poinformował skarżącą, że rejestr umów za styczeń 2018 r. został udostępniony na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy [...]. Natomiast w zakresie punktów 2, 3, 4, 5 przedmiotowego wniosku wskazał, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. . Jednocześnie organ wezwał wnioskodawczynię do wykazania, że uzyskanie żądanej przez nią informacji publicznej, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżąca w piśmie z dnia 3 kwietnia 2018 r. podniosła, że informacje, o które zwracała się w przedmiotowym wniosku nie są informacjami przetworzonymi, gdyż informacje te istnieją, nie trzeba ich w żaden sposób przetwarzać, analizować, a skserowanie dokumentów nie wymaga dużego nakładu pracy, ani też wykonania skomplikowanych czynności. Według skarżącej pismo informujące o przedłużeniu terminu organ przesłał po czasie do udzielenia odpowiedzi i bez wskazania konkretnej daty. Jej zdaniem organ uznając żądaną informację za przetworzoną dopuszcza się przewlekłości postępowania. Z powyższych względów skarżąca odmówiła wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżąca w dniu 18 kwietnia 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wójta Gminy [...], domagając się zobowiązania organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z pkt 2, 3, 4 i 5 jej wniosku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z w/w wnioskiem w określonym terminie. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania. Podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] odmówił skarżącej udostępnienia wnioskowanej przez nią informacji publicznej. W ocenie organu, skoro po wniesieniu skargi na bezczynność dokonał czynności, której dotyczy skarga, zasadnym jest umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał na treść art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") i wyjaśnił na czym polega bezczynność organu administracji publicznej. Podał, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi B.K. jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższa ustawa w sposób kompleksowy reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Sposoby udostępniania informacji publicznej określa art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie takiej informacji na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). W sprawie jest niesporne, że skarżąca złożyła stosowny wniosek, a adresat na przedmiotowy wniosek zareagował poprzez wystosowanie do skarżącej pism z dnia 15 lutego 2018 r. i 26 marca 2018 r., a następnie wydanie w dniu 27 kwietnia 2018 r. decyzji odmawiającej udzielenia wnioskowanej informacji, objętej punktami 2, 3, 4 i 5 wniosku. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy w przypadku bezczynności organu, w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy informacje, o których udostępnienie wystąpiła skarżąca, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Sąd I instancji po dokonaniu analizy art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i pkt 3 lit. b oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stwierdził, że żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną, a Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Pierwszym jest udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno-techniczną, drugim zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia, jest decyzja administracyjna. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wydanie przez organ w dniu 27 kwietnia 2018 r. decyzji odmownej świadczy o podjęciu jednej z przewidzianych prawnych form działania adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym ocena w takim kontekście działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej nie uzasadnia – na moment rozpoznania skargi przez sąd administracyjny – zarzutu jego bezczynności. Zauważyć bowiem należy, iż termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony, nie jest wliczany do 14-dniowego terminu przewidzianego dla udzielania informacji. Jeśli podmiot dysponujący żądaną informacją nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a więc powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, że rozpoznanie wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej nastąpiło w formie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Przy czym Sąd zaznaczył, iż wydanie przez organ przedmiotowej decyzji nastąpiło dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność (data wpływu do organu – 18 kwietnia 2018 r.) i po upływie terminu przewidzianego przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z tego względu Sąd I instancji przyjął, że załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji odmownej, a więc w formie dopuszczalnej przez ustawodawcę, czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność organu na dzień jej rozpoznania. Sąd administracyjny rozpoznaje bowiem skargę na bezczynność organu według stanu faktycznego i prawnego na datę rozpoznania skargi. W tej sytuacji Sąd uznał, iż postępowanie w zakresie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. – jako bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku, zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. W rozpoznawanej sprawie wydanie wyroku w przedmiocie bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej stało się zatem zbędne, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w pkt I wyroku. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak wymaga tego art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd I instancji stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku), gdyż zachowanie organu w tej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przemawia za tym fakt, że organ nie pozostawił wniosku skarżącej bez odpowiedzi i ustosunkował się do niego, wprawdzie z przekroczeniem terminu zakreślonego w ustawie, lecz bezczynność w zakresie faktycznego rozpoznania wniosku wynosiła niewiele ponad 3 tygodnie. Z powyższego wynika, że opóźnienie w rozpoznaniu wniosku skarżącej nie miało znacznego charakteru i tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto ostatecznie wniosek został załatwiony przy wykorzystaniu przez podmiot zobowiązany właściwej prawnej formy działania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zaliczając do niezbędnych kosztów procesu uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 100 zł (pkt III wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wójt Gminy [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w części, tj. w jego punkcie II i III, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 200 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że pomimo umorzenia postępowania Sąd pierwszej instancji był uprawniony do stwierdzenia, czy doszło do bezczynności organu oraz do orzeczenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również do zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, stwierdzenie bezczynności i dokonanie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może nastąpić tylko wtedy, gdy Sąd uwzględnia skargę na bezczynność. Natomiast umorzenie postępowania nie może zostać uznane za uwzględnienie skargi. Postanowienie o umorzeniu postępowania jest rozstrzygnięciem niezależnym od merytorycznej oceny skargi, wobec czego nie jest to rozstrzygnięcie uwzględniające czy też nieuwzględniające skargę. Ponadto z art. 200 P.p.s.a. wynika, że sąd zasądza zwrot kosztów postępowania od organu, który dopuścił się bezczynności tylko w razie uwzględnienia skargi. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu umorzył postępowanie w sprawie bezczynności i nie doszło do uwzględnienia skargi, to brak było podstaw prawnych do obciążenia organu kosztami postępowania. Zarządzeniem sędziego z dnia 20 września 2018 r. odpowiedź skarżącej na skargę kasacyjną, z uwagi na brak jej własnoręcznego podpisania, pozostawiono bez rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zaskarża wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jedynie w części, tj. w punkcie II i III. Powyższego nie zmienia fakt, że wniósł on o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Z uwagi na zakreślony przedmiot zaskarżenia mógł on bowiem wnosić o uchylenie zaskarżonego wyroku wyłącznie w zaskarżonej części. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a P.p.s.a., podać należy, iż art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei z art. 149 § 1a P.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie przez organ decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wyłącza możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, oraz możliwość zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy administracyjnej w dniu orzekania. Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności lub w sposób przewlekły prowadził postępowanie, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wyjaśnić należy, iż przepisy art. 149 § 1 pkt 1-3 oraz art. 149 § 1a w cytowanym i aktualnie obowiązującym brzmieniu zostały wprowadzone z dniem 15 sierpnia 2015 r. na mocy nowelizacji P.p.s.a. dokonanej na podstawie art. 1 pkt 40 lit. a i b ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Przed nowelizacją, w przypadku gdy organ administracji publicznej wydał akt albo dokonał czynności po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, sąd umarzał postępowanie jako bezprzedmiotowe nawet wówczas, gdy organ działał z naruszeniem terminu przewidzianego na załatwienie sprawy. Obecna treść art. 149 § 1 P.p.s.a., która obowiązywała również w dacie wydania zaskarżonego wyroku, została ujęta w trzech odrębnych punktach. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega zatem na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Powyższy przepis w pkt 3 – jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Przepis ten przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie zastosowana przez sąd administracyjny w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę. W takiej sytuacji sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi. Jednocześnie w takim przypadku, w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdzi, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. obejmuje wszystkie formy uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a więc także samodzielnie formę określoną w art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., tj. gdy orzeczenie sądu ograniczy się do stwierdzenia, że miała miejsce bezczynność lub przewlekłość postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sentencji zaskarżonego wyroku nie zawarł odrębnego stwierdzenia (zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, to jednak z treści uzasadnienia wyroku oraz przedstawionej w nim argumentacji i powołanych przepisów u.d.i.p. wynika, iż uznał, że na dzień wyrokowania organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu w/w wniosku. Jednocześnie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że stwierdzona przez niego bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie niezawarcie w sentencji wyroku wyraźnego stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności stanowiło uchybienie, to jednak w okolicznościach tej sprawy nie miało ono istotnego wpływu na jej wynik, gdyż – jak już wskazano – z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika stanowisko zajęte przez Sąd dotyczące tej kwestii. Ponadto zauważyć należy, iż o ile fakt wydania przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmawiającej skarżącej udostępnienia wnioskowanej przez nią informacji publicznej – na dzień orzekania przez Sąd I instancji czynił niemożliwym zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej, o tyle – wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej – nie uprawniał Sądu do umorzenia całego postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd nie był zwolniony z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności organu, a następnie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), co też uczynił. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania pozwalają na przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a zatem prawidłowo również zastosował art. 149 § 1a P.p.s.a., a w konsekwencji uwzględnienia skargi zasadnie, w oparciu o art. 200 P.p.s.a., orzekł o kosztach postępowania. Ubocznie wyjaśnić należy, iż wprawdzie Sąd I instancji w punkcie I zaskarżonego wyroku orzekł o "umorzeniu postępowania w sprawie bezczynności", nie precyzując, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy chodziło konkretnie o umorzenie postępowania w zakresie wyłącznie samego zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, to jednak ta kwestia nie mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważana, gdyż jak na wstępie podano autor skargi kasacyjnej nie zaskarżył tej części wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (tj. pkt I) i w tym zakresie stał się on prawomocny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.