I OSK 373/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 318/13 w sprawie ze skargi Gminy C. na bezczynność L. z siedzibą w M. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. na rzecz L. z siedzibą w M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Gmina C., reprezentowana przez Wójta Gminy, wnioskiem z dnia 30 stycznia 2013 r. zwróciła się do Stowarzyszenia - Lokalna Grupa Działania "O." o udzielenie informacji publicznej poprzez: 1) udostępnienie niżej wymienionych dokumentów i informacji, to jest: a) protokołów z Walnych Zgromadzeń Członków LGD "O.", które odbyły się w dniach 30 września 2011 r. i 21 września 2012 r.; b) uchwał przyjętych na Walnych Zgromadzeniach Członków LGD "O.", które odbyły się w dniach 30 września 2011 r. i 21 września 2012 r.; c) sprawozdań z pracy Zarządu za okresy od dnia 17 lipca 2010 r. do dnia 30 września 2011 r. i od dnia 30 września 2011 r. do dnia 21 września 2012 r.; d) sprawozdań finansowych za lata 2010, 2011 i 2012; e) protokołów posiedzenia Rady Lokalnej Grupy Działania, które odbyły się w dniach 22 i 23 października 2012 r. wraz ze wszystkimi załącznikami określonymi w § 25 ust. 3 Regulaminu Rady Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "O.", a mianowicie: listą operacji i kart oceny poszczególnych wniosków; f) uchwał podjętych przez Radę Lokalnej Grupy Działania na wszystkich jej posiedzeniach w latach 2010, 2011 i 2012; g) uchwał określonych w § 17 ust. 6 statutu LGD a przyjętych podczas posiedzenia Rady Lokalnej Grupy Działania, które odbyło się w dniach 22 i 23 października 2012 r. dotyczących wyboru operacji; h) wskazanie członków Rady Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "O." konkretnie reprezentujących Gminę C.będących przedstawicielami sektora: publicznego, społecznego, gospodarczego; i) protokołów z posiedzeń Zarządu Lokalnej Grupy Działania "O." za lata 2010, 2011 i 2012. Informacji powyższej zażądano, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w formie kserokopii potwierdzonych przez Prezesa Stowarzyszenia, wskazując dodatkowo, iż jeżeli żądane dokumenty są dostępne na stronie internetowej stowarzyszenia, to Gmina poprosi o dokładne podanie odnośnika URL na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Stowarzyszenia. Pismem z dnia 14 lutego 2013 r. Stowarzyszenie – Lokalna Grupa Działania "O." poinformowała Wójta Gminy C., iż z uwagi na obszerność materiału i możliwości kadrowe i finansowe nie jest w stanie przygotować żądanych dokumentów, stanowiących informacje publiczną, w terminie 14 dni i powołując się na art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazano termin jej udostępnienia – najpóźniej do dnia 31 marca 2013 r. Nadto, Stowarzyszenie poinformowało, iż niezależnie od powyższego, wszystkie żądane dokumenty zostaną Gminie udostępnione w biurze Stowarzyszenia w dniach od poniedziałku do piątku, w godzinach od 8.00 do 15.00. Reprezentowana przez Wójta, Gmina C. w skardze z dnia 15 maja 2013 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzuciła Stowarzyszeniu – Lokalna Grupa Działania "O." bezczynność w udostępnieniu części żądanej wnioskiem z dnia 30 stycznia 2013 r. informacji publicznej w zakresie dotyczącym: 1) załączników do protokołów z walnych zebrań członków (lista obecności, porządek obrad itp.), wskazanych w pkt a/ wniosku, 2) sprawozdania z pracy zarządu, wskazanego w pkt c/ wniosku, 3) sprawozdania finansowego za rok 2012, wskazanego w pkt d/ wniosku, 4) protokołu z posiedzenia Rady, wskazanego w pkt e/ wniosku, 5) uchwał podjętych przez Radę, wskazanych w pkt f/ wniosku, 6) uchwał Rady podjętych w dniu 22 i 23 października 2012 r. wskazanych w pkt g) wniosku, 7) danych określonych w punkcie h/ wniosku, 8) załączników do protokołów z posiedzeń Zarządu (lista obecności, porządek obrad itp.) stanowiących integralną część protokołu, wskazanych w pkt i/ wniosku. Gmina przyznała, iż pismem z dnia 29 marca 2013 r. Stowarzyszenie przekazało pozostałą część żądanej we wniosku dokumentacji. W konkluzji skargi Gmina zarzuciła Stowarzyszeniu naruszenie art. 13, art. 14 ust. 2 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wniosła o zobowiązanie Stowarzyszenia – Lokalna Grupa Działania "O." do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie zakreślonym przez Sąd oraz zasądzenie od niego na rzecz Gminy kosztów postępowania. W dalszej części skargi Gmina podkreśliła, iż Stowarzyszenie nie wskazało przyczyn nieudostępnienia informacji w podanym przez siebie terminie (do 31 marca 2013 r.). Nieprawidłowym działaniem Stowarzyszenia jest także powołanie się na możliwości techniczne jako podstawę nieprzekazania żądanych informacji. Jest to nie tylko informacja wymijająca, w kontekście obowiązku wytworzenia żądanych dokumentów, ale jest też niezgodna z ustawą o dostępie o informacji publicznej. Stowarzyszenie bowiem ani nie udostępniło żądanych informacji, ani też nie odmówiło ich udostępnienia w formie przewidzianej tą ustawą. Zauważyć trzeba, że do udzielenia informacji publicznej o określonych faktach (jak podanie członków Rady Stowarzyszenia – pkt h/ wniosku), nie potrzeba stosować żadnych środków technicznych. Podobnie w przypadku żądania określonych dokumentów wytworzonych już w formie papierowej. Formą ich udostępnienia pozostaje bowiem wykonanie kopii dokumentu. W ocenie Gminy, poprzez takie działanie, Stowarzyszenie pozostaje w bezczynności w załatwieniu niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie – Lokalna Grupa Działania "O." wniosła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów na jego rzecz od skarżącej Gminy. Stowarzyszenie przyznało fakt braku zrealizowania wniosku Gminy z dnia 30 stycznia 2013 r. w zakresie objętym skargą. Wyjaśniło, iż w piśmie z dnia 29 marca 2013 r., którym przesłano część żądanej dokumentacji, Stowarzyszenie jednocześnie poinformowało, iż niezwłocznie przekaże Gminie pozostałe dokumenty. Na wezwanie Gminy z dnia 8 kwietnia 2013 r., ponaglające, Stowarzyszenie odpowiedziało pismem z dnia 19 kwietnia 2013 r. informującym o sukcesywnym wysyłaniu brakujących dokumentów i wskazano na możliwość zapoznania się z żądaną dokumentacją w biurze Stowarzyszenia. Stowarzyszenie podkreśliło, iż żądanie Gminy wymaga skserowania i poświadczenia za zgodność około 2.000 stron dokumentów. Nadto od dnia 16 kwietnia 2013 r. w Lokalnej Grupie Działania "O." rozpoczęła się kontrola z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na wniosek skarżącej Gminy, w zakresie dokumentów m.in. żądanych przez Gminę wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Na potrzeby tej kontroli skserowano (usługa zewnętrzna) około 3000 stron dokumentów. Ponadto w dniu 27 czerwca 2013 r. odbyła się kontrola z Urzędu Marszałkowskiego, w trakcie której badane były dokumenty będące przedmiotem wniosku Gminy C. o udostępnienie informacji publicznej. Stowarzyszenie dodało, iż żądane w trybie dostępu do informacji publicznej dokumenty od kwietnia 2013 r. do chwili obecnej (1 lipca 2013 r. – data sporządzenia odpowiedzi na skargę) są przedmiotem badania przez różne instytucje kontrolne (żadna kontrola nie jest zakończona – nie podpisano protokołów). Stowarzyszenie odpowiada na skargi i udziela wyjaśnień. Z uwagi na bardzo duże koszty udostępnienia żądanej informacji, trudno jest uznać bezczynność Stowarzyszenia w tej sprawie. Nadto, Gmina C. w każdej chwili ma dostęp do żądanych dokumentów o czym informujemy praktycznie w każdej korespondencji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej Gminy przyznał, iż Gmina C. jest członkiem Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "O." jednakże każda próba udostępnienia pracownikowi Gminy żądanych dokumentów w siedzibie Stowarzyszenia kończyła się zapewnieniem o wykonaniu kserokopii i to we fragmentarycznym zakresie, czego Stowarzyszenie nie wykonywało. Liczba żądanych dokumentów to około 400 stron, a nie 2.000 jak twierdzi Stowarzyszenie. Gmina podjęła różne próby w celu wykazania wadliwości działania Stowarzyszenia i z jej inicjatywy są przeprowadzane kontrole w Stowarzyszeniu. Pełnomocnik Stowarzyszenia podniósł na rozprawie, iż użyte w ustawie o dostępie do informacji publicznej sformułowanie "każdy" nie obejmuje Gminy C., albowiem jest ona członkiem Stowarzyszenia. Okazał pisma Gminy C. skierowane do Stowarzyszenia, z których wynika, iż Gmina zna swoje prawa jako członek Stowarzyszenia. Dodał, iż przedstawiciele Gminy zasiadają w organach Stowarzyszenia, na co wskazał pięciu członków Gminy. Nadto, poza prawami wynikającymi z członkostwa, istnieją inne tryby prawne zapoznawania Gminy z dokumentami Stowarzyszenia, np. niektóre dokumenty wytworzone przez Stowarzyszenie z uwagi na inne przepisy muszą być przesyłane Gminie. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. skargę oddalił. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiot niniejszej sprawy mieści się w pojęciu informacji publicznej (zagadnienie to nie jest sporne między stronami), zaś z uwagi na przedmiot działania Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "O.", którym jest między innymi opiniowanie rozdziału środków unijnych na lokalne programy ochrony środowiska, Stowarzyszenie to jest w rozumieniu ustawy podmiotem zobowiązanym do udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej żądanych wnioskiem z dnia 30 stycznia 2013 r. informacji. W ocenie WSA, istotna dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest szczególna rola strony skarżącej – Gminy C., jako członka przedmiotowego Stowarzyszenia i posiadanie przez nią innych niż wyszczególnionych w ustawie o dostępie do informacji publicznej praw umożliwiających jej dostęp do żądanych dokumentów. Zatem prawo do realizacji przez stronę skarżącą dostępu do informacji publicznej należy oceniać poprzez pryzmat regulacji zawartej w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż zapis powyższej normy wyłącza w danej sprawie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli strona żądająca danej informacji ma zapewniony do niej dostęp z uwagi na inne przepisy prawa. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, Gmina C. z uwagi na przymiot członka Stowarzyszenia nie jest "każdym" w rozumieniu omawianej ustawy i nie może z ogólnych praw tej ustawy korzystać, albowiem ma zagwarantowane prawo dostępu do żądanych informacji publicznych w inny sposób. WSA wskazał na przepisy zawarte w Statucie Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "O." przyznające prawo do informacji wprost członkowi Stowarzyszenia – na podstawie przepisów § 11 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2, albo pośrednio przyznające to prawo, poprzez organy wewnętrzne Stowarzyszenia, jak walne Zebranie Członków – § 16 ust. 3 pkt 2 i pkt 8, Radę – § 17, Zarząd – § 18, Komisje Rewizyjną – § 19, w których to organach zasiadają przedstawiciele skarżącej Gminy. Istotne są tu także przepisy organizacyjne Stowarzyszenia niższej niż Statut rangi, jak Regulamin Zarządu (§ 6, § 7 i § 12), Regulamin Komisji Rewizyjnej (§ 7). Sąd pierwszej instancji podniósł także, iż w przypadku torpedowania działań informacyjnych, Gmina – jako członek Stowarzyszenia może pojąć odpowiednie czynności w ramach innych uregulowań zawartych w przepisach kontrolnych ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.). Chodzi tu o takie przepisy jak art. 8 ust. 5 i 6, art. 25, art. 28 i art. 29. Jak zdaniem WSA widać z przebiegu niniejszego postępowania oraz z informacji o czynnościach podejmowanych w tym zakresie przez Gminę C. od kwietnia 2013 r., w przedmiotowym Stowarzyszeniu są z inicjatywy skarżącej Gminy przeprowadzane kontrole przez Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego, a także z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, których przedmiotem są między innymi zagadnienia utrudniania przez Stowarzyszenie skarżącej Gminie (członkowi Stowarzyszenia) dostępu wytworzonych dokumentów statutowych. Zatem w niniejszej sprawie, do rozstrzygnięcia konfliktu w zakresie dostępu do informacji publicznej, w ocenie Sądu pierwszej instancji, droga przewidziana w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie jest właściwą drogą procesową i co za tym idzie skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie bezczynności Stowarzyszenia w realizowaniu dostępu Gminy C. do dokumentów stanowiących informacje publiczne nie może być zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina C. Zarzuciła ona wyrokowi cztery uchybienia. Po pierwsze, naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przez przyjęcie, że zastosowanie powołanej ustawy jest wyłączone z racji samego tylko istnienia przepisu prawa wskazującego na dostęp do żądanej informacji i znajduje zastosowanie tyko w przypadku nieistnienia innego, chociażby potencjalnego trybu, co doprowadziło do ustalenia, że skarżąca ma zapewniony dostęp do żądanej informacji. Po drugie, naruszenie art. 2 ust. 1 ww. ustawy przez uznanie, że zawarte w tym przepisie pojęcie "każdy" nie zawiera w sobie podmiotu, któremu inny przepis prawa zapewnia choćby potencjalny dostęp do informacji, co doprowadziło w sprawie do ustalenia, że droga przewidziana w ww. ustawie nie jest właściwą drogą procesową. Po trzecie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne i sprzeczne ze sobą przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy polegające na uznaniu, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanej informacji, a następnie stwierdzeniu, iż dostęp ten jest mu utrudniany. Po czwarte wreszcie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, gdy powinna być ona uwzględniona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do interpretacji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dwóch norm zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 2 tej ustawy. Art. 61 Konstytucji prawo do uzyskiwania informacji publicznej przyznaje osobom fizycznym, jednak art. 2 ustawy konkretyzującej to uprawnienie stanowi, ze "każdy" może się ubiegać o udzielenie takiej informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przy omawianiu cech podmiotu uprawnionego do uzyskania informacji publicznej wielokrotnie wskazywano na to, że prawne właściwości tego podmiotu powodują, że nie jest on "każdym" w rozumieniu art. 2 ustawy. I tak nie może wnioskować skutecznie o udzielenie informacji ktoś kto wcześniej w jakikolwiek sposób wszedł w jej posiadanie. Prawo do informacji jest bowiem realizowane wtedy gdy ubiega się o nią ktoś, kto chce poszerzyć zakres posiadanej wiedzy. Gdyby przyjąć odmienne założenie należałoby przyjąć, że można wielokrotnie ubiegać się o udzielenie takiej samej informacji, a stanowisko takie jest nie do zaakceptowania. Do kategorii podmiotów posiadających określoną informację należą jej twórcy czy też współtwórcy, a wiedzę o określonym zdarzeniu ma każdy, kto brał w nim udział. Przedstawiciele Gminy C., która jest członkiem Stowarzyszenia, zasiadali w organach Stowarzyszenia, brali udział w ich pracach i działaniach. Uczestniczyli w Walnych Zgromadzeniach Członków Stowarzyszenia, współtworzyli podejmowane uchwały i przyjmowali sprawozdania z pracy Zarządu. Zasadnym w tej sytuacji jest przekonanie, że informacje wskazane we wniosku, w całości lub w znaczącej części, są w posiadaniu Gminy. Dlatego Gmina w tej konkretnej sprawie, z uwagi na przymiot członka Stowarzyszenia, nie jest "każdym" w rozumieniu art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie spełnia bowiem warunku polegającego na ubieganiu się o udostępnienie informacji, której się nie posiada. Gdyby nawet jednak przyjąć, że część żądanych dokumentów nie była znana wnioskodawczyni, to zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w przedmiotowej sprawie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie mogła znaleźć zastosowania ze względu na treść art. 1 ust. 2. Przepisy zawarte w Statucie Stowarzyszenia, a także przepisy rangi niższej niż Statut, wskazane przez Sąd I instancji zapewniają członkowi Stowarzyszenia dostęp do informacji związanych z jego działalnością. Możliwość kontrolowania – funkcjonowania organów Stowarzyszenia i reagowania na ewentualne nieprawidłowości dają, jak trafnie podniósł Sąd I instancji, przepisy ustawy – Prawo o stowarzyszeniach. W tej sytuacji należy uznać, że z obydwu tych powodów przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogły w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszeń prawa materialnego okazały się nieusprawiedliwione. Zasadnie wobec tego Sąd I instancji zastosował art. 151 p.p.s.a. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach postępowania był przepis art. 204 p.p.s.a.