I OSK 3754/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 237/18 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 237/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: organ II instancji, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2017 r., poz. 1257; dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania K. S. świadczenia wychowawczego wnioskowanego na rzecz córki M. S. na okres 2016/2017. K. S. domagał się przyznania mu 50% świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2016/17 i podnosił w toku postępowania, że sprawuje opiekę nad dziećmi A. i M. S. i ponosi koszty związane z ich wychowaniem. Kolegium uzasadniając zaskarżoną decyzję wskazało na regulację art. 2 pkt 1 - 2 oraz pkt 16 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1751 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.p.w.d., podnosząc, iż fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny. Brak orzeczenia sądu, z którego wynikałby obowiązek sprawowania opieki nad dziećmi, to jest synem A. i córką M. w sposób naprzemienny, uniemożliwia zaliczenie tych dzieci do rodzin obojga rozwiedzionych rodziców. Jednocześnie SKO wskazało, że ustalenie opieki naprzemiennej przez sam organ administracji rozstrzygający sprawę na podstawie badania dodatkowych okoliczności sprawy i zaliczenie na tej podstawie dziecka do rodzin obojga rodziców jest nieuprawnione w świetle wyraźnego brzmienia art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., posługującego się pojęciem "orzeczenie". Kolegium stwierdziło, iż skarżący nie ma orzeczonej przez Sąd opieki naprzemiennej nad córką M. S. Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...] marca 2016 r., sygn. akt. [...], orzekając rozwód skarżącego z A. S. władzę rodzicielską nad dziećmi A. S. i M. S. powierzył zarówno ojcu jak i matce. Nie oznacza to jednak, że opieka jest sprawowana naprzemiennie. Zdaniem Kolegium skarżący wywiązuje się w zakresie określonym w wyroku sądu ze swoich obowiązków jako rodzica. Pozostają one jednak bez bezpośredniego związku z istnieniem lub nieistnieniem opieki naprzemiennej obojga rodziców ustalonej orzeczeniem sądowym, o jakiej mowa w ustawie. Kolegium uznało, iż w realiach niniejszej sprawy, zgodnie z wyrokiem sądu skarżący nie mieszkający wspólnie z córką nie sprawuje nad nią faktycznej opieki o jakiej mowa w ustawie. Opiekę tą sprawuje matka dziecka, która otrzymuje na dziecko świadczenie wychowawcze. Konkludując Kolegium stwierdziło, iż brak jest podstaw do przyznania skarżącemu 50% świadczenia wychowawczego na córkę M. za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wywiódł skarżący, zarzucając jej naruszenie: - art. 7, art. 10, art. 11, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez złamanie zasady prawdy obiektywnej, polegające na nie odniesieniu się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i stosowania norm prawa materialnego, tj. do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Niedokonanie przez organy wszechstronnej oceny materiału dowodowego, tzn. ograniczenie się w postępowaniu jedynie do przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz poprzez brak szerokiego odniesienia się do zaistniałego stanu faktycznego, w tym pominięcie oceny wynikającej z wywiadów środowiskowych przeprowadzonych u skarżącego. Według skarżącego organy nie dochowały staranności i nie przeprowadziły czynności niezbędnych do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W szczególności pominęły to, iż sprawuje opiekę nad małoletnimi dziećmi z poprzedniego związku, tj. A. i M. S. oraz ponosi koszty utrzymania i uczestniczy w procesie wychowawczym dzieci zgodnie z ustawą; - art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 2a u.p.p.w.d. poprzez błędną interpretację przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności błędne ustalenie składu rodziny strony; - brak poszanowania art. 2 oraz art. 32 punkt 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stan faktyczny sprawy jest niesporny i znajduje odzwierciedlenie w dokumentach zgromadzonych w aktach. Organy orzekające, zdaniem sądu I instancji, prawidłowo ustaliły, że okresy przebywania dzieci skarżącego tj. M. K. i A. rodzeństwa S. u każdego z rodziców są ustalone wyrokiem rozwodowym Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. sygn. akt [...]. Okresy te następują po sobie i powtarzają się na przemian, jednak nie są mniej więcej równe. Z wyroku z dnia [...] marca 2016 r. wynika, że skarżący faktycznie ma zapewniony kontakt z dziećmi w każdy poniedziałek i czwartek po zajęciach szkolnych do godziny 20:00 (1/2 dnia x 8) oraz w co drugi weekend do niedzieli (co stanowi 4 dni), a zatem skarżący może widzieć się z dziećmi średnio 8-10 dni w miesiącu, podczas gdy dzieci pozostają pod opieką matki przez średnio 23 lub 20-21 dni w miesiącu. Faktycznie wnioskodawca sprawuje zatem opiekę przez ok. 30% ogólnego czasu w miesiącu, co odpowiednio przekłada się na sprawowanie opieki w ciągu całego roku. Opieka sprawowana przez wnioskodawcę stanowi około 1/3 ogólnego czasu całościowo sprawowanej przez oboje rodziców opieki nad dziećmi. Jak słusznie zauważył organ I instancji z oświadczenia skarżącego, które to oświadczenie w porównaniu z oświadczeniem A. W. jest lakoniczne i ogranicza się jedynie do ogólnikowych sformułowań, nie wynika że opieka sprawowana przez skarżącego pod względem intensywności i jakości jest tożsama z opieką sprawowaną przez okres co najmniej 21 dni w miesiącu przez matkę M. S. Zasadnie organy orzekające stwierdziły, że skarżący uczestniczy w życiu dziecka i wywiązuje się w określonym w wyroku sądu zakresie ze swoich obowiązków jako rodzica. Jednak pozostają one bez bezpośredniego związku z istnieniem lub nieistnieniem opieki naprzemiennej obojga rodziców, a tym bardziej opieki naprzemiennej ustalonej orzeczeniem sądowym, o jakiej mowa w ustawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest zatem podstaw do uznania, iż okresy przebywania córki z poprzedniego związku skarżącego tj. M. S. u każdego z rodziców można uznać za równe. A zatem, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z opieką naprzemienną. Skarżący nie mieszkający wspólnie z córką nie sprawuje nad nią faktycznej opieki o jakiej mowa w ustawie. Opiekę tą sprawuje matka dziecka, która otrzymuje na dziecko świadczenie wychowawcze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. S. W skardze kasacyjnej zarzucono: naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: tj. art. 2 pkt 16, art. 4 ust 1 i 2, art. 5 ust 1 i 2 u.p.p.w.d. W szczególności organ błędnie ustalił skład rodziny skarżącego. Skarżący podkreślił, że wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na M. S. został złożony w kwietniu 2016 r., kiedy stan prawny nie wskazywał na to, iż w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego (art. 5 punkt 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). Powyższy przepis wszedł w życie po nowelizacji ustawy o pomocy państwa wychowywania dzieci z dniem 1 sierpnia 2017 r. W dniu składania wniosku za okres 2016/2017 na rzecz córki M. S. ustawa o pomocy państwa wychowywaniu dzieci stanowiła zaś, że w przypadku urodzenia dziecka, ukończenia przez dziecko 18. roku życia lub w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. Organy wydały zatem decyzję nie w oparciu o stan prawny obowiązujący na dzień składania wniosku, lecz po nowelizacji ustawy o pomocy państwa wychowywaniu dzieci. Brak definicji "opieki naprzemiennej" w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym niewątpliwie stanowi lukę prawną, która nie może być wykorzystywana przez organ administracji do stawiania strony postępowania w niekorzystnym dla niej położeniu. Skarżący posiada dwójkę dzieci A. i M. S. z poprzedniego związku. Zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia [...] marca 2016r. władza rodzicielska nad małoletnimi dziećmi została powierzona obojgu rodzicom. Skarżący sprawuje opiekę nad małoletnimi dziećmi w określonym harmonogramie oraz ponosi koszty utrzymania i uczestniczy w procesie wychowawczym. Małoletni w miejscu zamieszkania ojca posiadają pokój, rzeczy potrzebne w codziennych obowiązkach i funkcjonowaniu, odbiera ich ze szkoły, troszczy się o codzienne potrzeby, zaspokaja potrzeby bytowe, pomaga odrabiać lekcje, jest na bieżąco z wychowawcami klas dzieci, uczestniczy w wywiadówkach szkolnych, wizytach lekarskich, zapewnia dodatkowe zajęcia pozalekcyjne, wycieczki. Ojciec dzieci również wykonuje władzę rodzicielską z uwzględnieniem wartości moralnych, uczuciowych i materialnych. W trakcie sprawowania opieki zaspokaja ich potrzeby bytowe należycie. Sam fakt zasądzenia alimentów na rzecz dzieci z poprzedniego związku nie oznacza, że opiekę nad dziećmi sprawuje wyłącznie matka. Jedynie gdyby nie płacił zasądzonych alimentów - ta okoliczność mogłaby mieć znaczenie przy interpretowaniu sposobu wykonywania obowiązków w świetle art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Rodzice sprawują "opiekę naprzemienną", a sprawowanie pieczy nad dziećmi w okresach idealnie równych byłoby w istocie niemożliwe. Ustawodawca miał na celu wspomóc rodziców w wychowywaniu dzieci, jak wskazuje sama nazwa ustawy "o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci", a w tym przypadku jest sprawowana opieka nad dziećmi przez obydwoje rodziców. Praktycznie dzieci mają dwa miejsca zamieszkania i powinny być zaliczone jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców, gdyż żadnego z rodziców sąd nie pozbawił władzy rodzicielskiej lub tę władzę rodzicielską ograniczył. Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie używa dosłownie pojęcia pieczy naprzemiennej i jest to niewątpliwie nowością w polskim systemie prawnym. Wprowadzone zostało do obrotu prawnego z dniem 1 kwietnia 2016 roku wraz z wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, choć co istotne nie zostało dotychczas zdefiniowane przez ustawodawcę, ani w treści ustawy, ani też w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego czy też w przepisach innych ustaw. Sąd Okręgowy w [...] uwzględnił prawo dzieci do wychowania przez oboje rodziców i powierzył władzę rodzicielską nad małoletnimi A. i M. obojgu rodzicom. Rzeczywista opieka jest sprawowana w taki sposób, że w powtarzających się okresach jeden z rodziców sprawuje wyłączną opiekę nad dziećmi i jest to podstawa do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z opieką naprzemienną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.ps.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zasadnicze znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma znaczenie pojęcia opieki naprzemiennej wynikającej z orzeczenia sądu, której istnienie uzasadnia podzielenie pomiędzy rodziców dziecka świadczenia wychowawczego. Już pierwotne brzmienie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016r. poz. 195 ze zm.) uzależniało możliwość podzielenia świadczenia wychowawczego pomiędzy oboje rodziców dziecka rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu, od orzeczenia sądu ustanawiającego opiekę naprzemienną obydwojga rodziców. Pojęcie "opieki naprzemiennej", którym ustawodawca posłużył się w przywołanym unormowaniu, stanowiące istotę sporu w niniejszej sprawie, wprowadzone zostało do obrotu prawnego z dniem 1 kwietnia 2016 r. wraz z wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, choć nie zostało dotychczas zdefiniowane przez ustawodawcę ani w treści wspomnianej ustawy, ani też w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 603, z późn. zm.), czy też w przepisach innych ustaw, w tym ustawy z dnia 17 listopada 1964r. - Kodeks postępowania cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1360 z późn. zm.). Przepisy prawa nie zawierają zatem definicji pojęcia "opieki naprzemiennej", użytego przez ustawodawcę w art. 5 ust. 2 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wskazującego, iż opieka naprzemienna to stan, w którym rodzice rozwiedzeni, żyjący w separacji lub w rozłączeniu, którym przysługuje władza rodzicielska, sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem na przemian, tj. w mniej więcej równych, następujących po sobie okresach. Opiekę naprzemienną cechuje bowiem mniej więcej równy podział obowiązków pomiędzy rodzicami w zakresie sprawowania opieki nad dzieckiem, które zamieszkuje i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r. sygn.. akt I OSK 778/17). Istotnie dopiero z dniem 1 sierpnia 2017r. wszedł w życie wprowadzony ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. poz. 1428), dalej powoływanej jako ustawa nowelizująca, przepis art. 5 ust. 2a ustawy, zgodnie z którym w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Wcześniejsza regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 ustawy stanowiła, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych (...) kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Jednakże kryteria porównywalności i powtarzalności okresów opieki, które pojawiły się wprost w ustawie dopiero od 1 sierpnia 2017r., powoływano w orzecznictwie sadów administracyjnych już wcześniej wielokrotnie, definiując przy ich pomocy pojęcie opieki naprzemiennej (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 778/17 dotyczący okresu świadczeniowego 2016/2017). Zatem wprowadzenie regulacji art. 5 ust. 2a do ustawy stanowiło ujednoznacznienie treści tego pojęcia, zgodnie z jego interpretacją, ukształtowaną w dotychczasowej praktyce orzeczniczej. Świadczy o tym wprost samo uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 1625 dostępny na stronie www.sejm.gov.pl), w którym wskazano, że "...konieczne jest doprecyzowanie przepisów dotyczących ustalania prawa do świadczeń wychowawczych w sytuacji, gdy z rozstrzygnięć sądu wynika, że rodzice będą sprawowali nad dzieckiem tzw. opiekę naprzemienną. Zgodnie z proponowanym brzmieniem ww. przepisu, dziecko będzie zaliczało się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców, w sytuacji gdy będzie ono, zgodnie z orzeczeniem sądu, pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu w przypadku, gdy opieka naprzemienna będzie sprawowana w porównywalnych i powtarzających się okresach. Powyższe doprecyzowanie uwzględnia orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, jakie pojawiło się w tym zakresie". Zasady sprawowania opieki nad córką skarżącego w rozpatrywanej sprawie określa powołany i przeanalizowany w wyroku sądu I instancji wyrok rozwodowy Sądu Okręgowego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie określił trafnie, że opieka sprawowana przez wnioskodawcę obejmuje około 1/3 ogólnego czasu całościowo sprawowanej przez oboje rodziców opieki nad dziećmi. Wskazane przez skarżącego formy sprawowania przez niego opieki nad córką stanowią przejaw należytego wykonywania władzy rodzicielskiej, lecz nie mogą być traktowane jako opieka naprzemienna w rozumieniu omawianej ustawy. Okoliczności utrzymywania przez skarżącego kontaktów z córką zgodnie z wyrokiem sądu cywilnego, łożenia na jej utrzymanie pozostają bez wpływu na istnienie opieki naprzemiennej, skoro trafnie stwierdził sąd I instancji, że w okolicznościach sprawy nie może być mowy o porównywalności okresów sprawowania opieki przez oboje rozwiedzionych rodziców. Uznać należało zatem, że podnoszone w skardze kasacyjnej jej podstawy były całkowicie nieusprawiedliwione. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku .