I OSK 384/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3128/13 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNINIE. Wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3128/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2013 r. J.K. zwróciła się o przyznanie zasiłku celowego na zakup butli propan-butan, węża wraz z miernikiem ciśnienia, urządzenia do wykrywania gazu, opłatę za usługę inżyniera gazownictwa, opłatę za sprawdzenie przewodów paliwowych kuchni gazowej, opłatę za podłączenie butli propan butan i sprawdzenie jej szczelności oraz remont kuchni. Ponadto w trakcie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 9 września 2013 r. wystąpiła dodatkowo o pomoc finansową na naprawę lampy (wyłącznika), zakup kranów do łazienki i kuchni, zakup odzieży zimowej i butów, zakup żarówek energooszczędnych, naprawę lub zakup telewizora, opłatę usługi hotelowej, restauracyjnej, roomservisu, pralni, zakupu środków czystości, biletu miesięcznego, opłatę energii elektrycznej, bieżącej i zaległej, gazu bieżącego i zaległego, czynszu zaległego i bieżącego, telefonu bieżącego i zaległego. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2013 r. odmówił przyznania J.K. świadczenia w formie zasiłku celowego na wyżej wymienione cele. Odmawiając przyznania świadczenia Prezydent m. st. Warszawy ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jej dochód w postaci świadczenia emerytalnego wynosi 635, 24 zł miesięcznie. J.K. przekracza więc kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. W takiej sytuacji świadczenie z pomocy społecznej może być jej przyznane tylko w formie specjalnego zasiłku celowego (art. 41 ups), który może być przyznany także w wypadku przekroczenia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, ale tylko w szczególnych przypadkach. Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, w związku z czym nie jest możliwe spełnienie oczekiwań wnioskodawczymi. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania J.K., utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na wskazane cele. W uzasadnieniu organ wskazał na cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej Dz. U. Nr 64, poz, 593 z późn. zm. dalej ups). SKO podniosło, że rozpatrując sprawę o zasiłek celowy dla osoby przekraczającej kryterium dochodowe, organ powinien rozważyć, czy w okolicznościach danej sprawy nie występuje szczególny przypadek, uprawniający do specjalnego zasiłku celowego. Dalej Kolegium wskazało w jaki sposób w orzecznictwie rozumiany jest "szczególny przypadek" - na gruncie art. 41 ups (sytuacje zupełnie wyjątkowe, nadto przyznanie takiego zasiłku nie jest obowiązkiem organu). W ocenie SKO organ I instancji szczegółowo uzasadnił powody odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego, natomiast zasiłek celowy z art. 39 ust. 1 i 2 ups na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych jak np. żywność, odzież, nie może być odwołującej się przyznany z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.K. W uzupełnieniu skargi w piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2014 r. podniosła, że wydając decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. SKO przekroczyło granice uznania administracyjnego, tym samym naruszyło przepisy k.p.a. oraz prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1, art. 3 oraz art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga nie była zasadna. W ocenie Sądu organy obydwu instancji zasadnie przyjęły, że wobec tego iż dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 542 zł miesięcznie (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.) przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, nie było możliwe. Zasadnie zatem wniosek skarżącej został rozpoznany w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 tejże ustawy. W myśl tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że chodzi tu o zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania. Wykładnia językowa tego przepisu oraz ratio legis specjalnego zasiłku celowego wskazują, że ma ono charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa w której się znalazł (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 965/10 - cbois.nsa.gov.pl). Za takie zdarzenie trudno jest uznać przewlekłe choroby skarżącej, skutkiem czego koszty ich leczenia wpływają na realizację innych potrzeb bytowych. Jeśli kryterium dochodowe jest przekroczone, a jednocześnie potrzeby bytowe nie są wywołane zbiegiem wydarzeń wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości i nie są okazjonalne, to w sytuacji zaliczenia wskazanych potrzeb bytowych do zwykłych, a nie specjalnych zadań pomocy społecznej, trudno uznać, że zaszła konieczność udzielenia skarżącej specjalnego zasiłku celowego na cele wskazane we wniosku. Trafnie zauważyło Kolegium, że świadczenia z art. 41 pkt 1 ustawy są przyznawane w ramach tzw. "uznania administracyjnego", gdzie organ swobodnie decyduje o celowości ich przyznania określonej osobie. Nie można pominąć tego, że zasiłek specjalny celowy jest formą świadczenia pieniężnego kierowanego do osób potrzebujących w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, tzn. takich gdzie na skutek zdarzeń losowych, niezależnych od wnioskodawcy (tragiczny wypadek, ciężka choroba) osoba nie ma możliwości zarobkowania, a brak środków mógłby zagrozić egzystencji jej lub jej rodziny. Przy ubieganiu o tego rodzaju świadczenie chodzi o zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych wnioskodawcy np. w zakresie wyżywienia, leczenia, gdy jego dotychczasowy dochód musi być przeznaczony na wyjście z sytuacji kryzysowej. Przy ocenie żądania wnioskodawcy organ musi mieć na uwadze, że - stosownie do art. 2, art. 3 ust. 3 i art. 4 ustawy - pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, która nie ma na celu dostarczenia obywatelom stałego źródła utrzymania. Istotą pomocy społecznej jest jedynie działalność wspierająca obywateli skierowana na umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać własnymi działaniami. W założeniu systemu pomocy społecznej świadczeniobiorca nie ma być biernym biorcą świadczenia, lecz partnerem jednostki pomocy społecznej, który wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości współdziałania w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Potrzeby osób ubiegających się o pomoc mogą być uwzględnione jedynie wówczas, gdy odpowiadają celom pomocy społecznej i mieszczą się w możliwościach organu pomocy społecznej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie mogą być uznane za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej, takie okoliczności jak osiąganie niskich dochodów, ponoszenie opłat za energię elektryczną, czynsz, telefon komórkowy, czy też konieczność wykupienia przez skarżącą leków, zwłaszcza w kontekście zgłoszonego żądania przyznania pomocy finansowej na usługę hotelową oraz roomservis. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie wskazały racjonalne argumenty przemawiające za odmową przyznania wnioskowanej przez skarżącą formy pomocy pieniężnej. Ponadto Sąd wskazał, że skarżąca w okresie od stycznia do sierpnia 2013 r. otrzymała pomoc w formie zasiłków celowych w łącznej wysokości 3523, 26 zł (tj. średnio 440 zł miesięcznie). Od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji J.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powołując się na przepis art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1. naruszenie art. 151 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 7, art. 77, art. 80, art. 86 oraz art. 89 § 2 kpa, nadto art. 41 ustawy o pomocy społecznej, niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 41 pkt 1 u.p.s. poprzez: a) niedostrzeżenie przez Sąd I instancji przekroczenia przez organ odwoławczy granic uznania administracyjnego; b) zaaprobowanie przez Sąd I instancji dokonanej przez organ odwoławczy wykładni przepisów prawa materialnego w sposób przyjmujący, że skarżącej nie należą się zasiłki celowe specjalne, bowiem jej przypadek nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości, ani w części. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że ustalenia organów dotyczące nieracjonalnej pomocy ze strony córki są nieprawidłowe. Organy nie dociekały jaka jest sytuacja córki, przeoczyły że oferowana przez nią pomoc zapewnia matce bezpieczeństwo zdrowotne, kontakt ze światem zewnętrznym niezbędny dla osoby chorej i mieszkającej samotnie Skarżąca kasacyjnie wskazała, że usługa internetu, telewizji oraz telefonu była w łącznej ofercie jako "pakiet" i stanowiła najkorzystniejszą propozycję. Ponadto organy nie zweryfikowały - czy i w jakim stopniu skarżącej jako osobie niepełnosprawnej samochód jest niezbędny oraz kto rzeczywiście ponosi koszty jego utrzymania. Brak ustaleń w powyższym zakresie powoduje, że postępowanie dotknięte jest wadami, które niewątpliwie miały istotny wpływ na treść decyzji. Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, trudno oprzeć się wrażeniu, że niekorzystnym dla niej rozstrzygnięciom towarzyszy swego rodzaju zniecierpliwienie urzędników dla trudnej i uporczywej petentki, a w gruncie rzeczy jest to biedna w ekonomicznym i osobistym znaczeniu kobieta, od lat borykająca się z różnego rodzaju przeciwnościami i podstawowymi problemami życiowymi. Sytuacja skarżącej kasacyjnie ma charakter szczególnie uzasadnionego przypadku ze względu na jej niepełnosprawność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151, art. 145 § 1pkt 1 lit.’c" p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 89 § 2 kpa nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ wszystkie niezbędne elementy stanu faktycznego sprawy, uzasadniające odmowę przyznania skarżącej zasiłku celowego specjalnego zostały udowodnione, wziąwszy pod uwagę materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Bezspornie dochód osiągany przez skarżącą przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., przez co wykluczona jest możliwość przyznania zasiłku celowego (art. 39 u.p.s. ). Słusznie przyjął Sąd orzekający w pierwszej instancji, że w okolicznościach danej sprawy do rozpatrzenia pozostała możliwość przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego, który może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, pomimo przekroczenia przez osobę kryterium dochodowego. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywają zatem dwa obowiązki: po pierwsze – określenie z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub na wniosek). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i pozwala na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zgłaszając zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa skarżąca kasacyjnie nie wskazała jakie okoliczności winny zostać wyjaśnione oraz nie określiła jednocześnie ich znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, przypomnieć w tym miejscu należy, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o przyznanie pomocy społecznej organ ma obowiązek ustalenia sytuacji materialnej, osobistej oraz rodzinnej osoby ubiegającej się o wsparcie. Postępowanie wyjaśniające zmierza do ustalenia, czy w danej sprawie zachodzą ustawowe przesłanki do przyznania wnioskowanej pomocy. Stąd też wszystkie czynności dowodowe w sprawie są skoncentrowane na stanie faktycznym dotyczącym osoby wnioskodawcy, a w tym - na jej sytuacji ekonomicznej, stanie zdrowia i sytuacji rodzinnej. W postępowaniu tym organ nie ma obowiązku badania sytuacji ekonomicznej poszczególnych członków rodziny osoby, która zwróciła się o pomoc, jeżeli prowadzą one odrębne gospodarstwa domowe, chyba że konkretne okoliczności za tym przemawiają. Wobec powyższego, stanowisko skargi kasacyjnej odwołujące się do konieczności ustalenia sytuacji ekonomicznej córki skarżącej było chybione. Bezspornie skarżąca i jej córka prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Z akt sprawy wynika, że córka skarżącą wspiera ją finansowo, ustalono również jaką formę wspieracie to przybiera. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że ustalenia powyższe, w omawianym zakresie, były wystarczające dla podjęcia rozstrzygnięcia, a żadne szczególne względy nie przemawiały za tym, aby w sprawie przeprowadzać czynności dowodowe w celu ustalenia sytuacji materialno - bytowej córki skarżącej kasacyjnie. W analizowanej sprawie Sąd pierwszej instancji, w oparciu zebrany materiał dowodowy oraz wynikający z niego stan faktyczny prezentował stanowisko w myśl którego okoliczności sprawy nie uzasadniają przyjęcia, iż w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s., przemawiający za uwzględnieniem wniosku o przyznanie zasiłku, pomimo przekroczenia przez wnioskodawczynię kryterium dochodowego. Argumentacja Sądu skupiała się głównie na wykazaniu, że sytuacja materialna, rodzinna i zdrowotna skarżącej nie dają podstaw do przyjęcia, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 41 u.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego z art. 41 u.p.s. ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest ona nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Jest to o tyle istotne, że art. 41 u.p.s. nie może prowadzić do powstania sytuacji, w której wnioskodawca uczyni z pomocy społecznej swoje stałe źródło utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiarności). O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego nie decyduje dochód osoby, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można jednak z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, że przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu. Szczególne przypadki, o których mowa w przepisie art. 41 pkt 1 u.p.s. muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Tego rodzaju świadczenie można otrzymać tylko w szczególnie uzasadnionym przypadku. Wyżej wymienione pojęcie określa sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym osoba nie jest w stanie zapobiec. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca kasacyjnie w takiej sytuacji się nie znajduje. Warto w tym miejscu wskazać, że skarżąca jest objęta wsparciem z pomocy społecznej, a pomoc ta przyznawana jest na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Wspomnieć również należy o wsparciu, jakie skarżąca kasacyjnie otrzymuje ze strony córki. Organy powołały się ponadto na aktualne możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej, które – w połączeniu z pozostałymi okolicznościami natury prawnej i faktycznej – nie stwarzały możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie pomocy. Wszystkie powyższe motywy rozstrzygnięcia poddane zostały analizie przez Sąd pierwszej instancji, który w jej następstwie nie stwierdził, aby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Prezentowane stanowisko Sądu meriti jest zgodne z przepisami prawa, a zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut, również w tym zakresie, należy ocenić jako chybiony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 p.p.s.a.