I OSK 385/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1083/11 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1083/11 oddalił skargę J. G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. 2. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: J. G. (spadkobierca F. G.) wnioskiem z dnia 20 marca 1991 r., skierowanym do Urzędu Miejskiego w G., zwrócił się o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] odmówił potwierdzenia na rzecz J. G. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. G. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w T., dawne woj. [...]. Jako powód odmowy wskazano, że F. G. nie został zmuszony do opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a więc nie spełnił jednej z przesłanek warunkujących uzyskanie prawa do rekompensaty. Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania J. G., decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ustalił okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy i w konsekwencji odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty na rzecz J. G. z uwagi na brak spełnienia przesłanki zmuszenia F. G. do opuszczenia przedmiotowej nieruchomości. Dokonując analizy istnienia przesłanek wynikających z art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418, ze zm., zwanej dalej ustawą) organ stwierdził, że F. G. nie został zmuszony do opuszczenia nieruchomości, której był właścicielem. Zamieszkiwał on bowiem w T. przez cały okres powojenny, aż do swojej śmierci w 1951 r. W związku z powyższym nie opuścił byłego terytorium RP w ustawowym rozumieniu tego pojęcia. Organ odwoławczy podkreślił, że do potwierdzenia prawa do rekompensaty konieczne jest spełnienie ustawowych przesłanek przez właściciela nieruchomości. W razie jego śmierci prawo do rekompensaty może zostać potwierdzone na rzecz spadkobierców w przypadku posiadania przez nich obywatelstwa polskiego, jednakże przy założeniu spełnienia wszystkich wyżej wskazanych przesłanek przez samego właściciela nieruchomości pozostawionej. Skoro F. G. nie spełnił ustawowych przesłanek koniecznych do potwierdzenia prawa do rekompensaty, nie mogli takiego prawa nabyć jego spadkobiercy. Konstatując stwierdził, że F. G. nie został zmuszony do opuszczenia swojej nieruchomości w związku z "innymi" okolicznościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy. Pozostał na niej także po 1945 r., aż do swojej śmierci, która nastąpiła 6 lat później, w związku z czym nie opuścił byłego terytorium RP. Na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. J. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. 3. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd wskazał, że niezbędnym do potwierdzenia prawa do rekompensaty jest, by spadkodawca - pierwotny właściciel - sam był osobą uprawnioną do rekompensaty przez spełnienie przesłanek wskazanych w art. 2 ustawy. Pierwotny właściciel musiał więc pozostawić nieruchomość z przyczyn wskazanych w art. 1 powołanej ustawy. Brak spełnienia tej przesłanki oznacza, że uprawnienie do potwierdzenia prawa do rekompensaty nie przysługuje mu i tym samym nie przysługuje jego spadkobiercom. W rozpoznawanej sprawie J. G., jako spadkobiercy F. G. prawo do rekompensaty nie przysługuje, bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 25 kwietnia 1994 r., sygn. [...] jednoznacznie wynika, że przedwojenny właściciel nieruchomości F. G. nie opuścił opisanego wyżej majątku po dniu 1 września 1939 r. z przyczyn związanych z rozpoczętą wojną, lecz stale w nim zamieszkiwał aż do swojej śmierci, która nastapiła w T. w dniu 6 stycznia 1951 r. 4. Od powyższego wyroku J. G. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie: - przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 2 pkt 2 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego; - przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., zwanej dalej p.u.s.a.) w związku z art. 2 pkt 2 ustawy przez jego błędną wykładnię, polegająca na nieprawidłowym przyjęciu, że F. G. nie opuścił majątku w T. po dniu 1 września 1939 r. z przyczyn związanych z rozpoczętą wojną; 2) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy przez jego błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że do grona osób uprawnionych do rekompensaty należy zaliczyć jedynie spadkobierców osób, które opuściły terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z repatriacją, a wykluczyć należy spadkobierców osób, które pozostały na tych terenach z przyczyn od siebie niezależnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że nie sposób uznać, iż F. G. dobrowolnie podjął decyzję o pozostaniu w miejscowości T. do daty swojej śmierci co oznaczać ma, że nie opuścił swojej nieruchomości. Bezsporne jest bowiem, że miał on wystawioną kartę repatriacyjną w 1946 r., jednakże zmuszony był pozostać na terenach byłej Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn od siebie niezależnych, albowiem w październiku 1946 r. wstrzymano mu wyjazd. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez uwzględnienie skargi i zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz skarżącego kwoty 55 155 zł z tytułu rekompensaty za pozostawione mienie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. 6. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 2 pkt 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, a także art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. kompetencją sądów administracyjnych jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest wykonywana pod względem zgodności z prawem. Naruszenie wymienionych przepisów ustrojowych mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dokonał kontroli prawidłowo zaskarżonej decyzji administracyjnej, bądź też gdyby Sąd dokonał takiej kontroli z punktu widzenia innych kryteriów niż zgodność z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. G. – mimo przywołania w podstawach kasacyjnych art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty – nie wyjaśniono, z jakich powodów zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z ww. przepisami prawa materialnego. Niezależnie od tego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ww. zarzut nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd stwierdził, że decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2011 r., jak również poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. były zgodne z prawem, a w szczególności z przepisami ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Sąd nie naruszył zatem art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z ww. przepisami ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. 7. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 2 pkt 2 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Zgodnie z art. 2 ww. ustawy prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium RP, opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1 tej ustawy (pkt 1), a także posiada obywatelstwo polskie (pkt 2). Z kolei art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze ww. ustawy stanowi, że "W przypadku śmierci właściciela nieruchomości [...] prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2". Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że przytoczenie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest zadaniem skarżącego (art. 176 p.p.s.a.). Sąd nie ma kompetencji do modyfikowania granic zaskarżenia. Z drugiej jednak strony, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, Sąd jest upoważniony – w razie błędnego oznaczenia podstaw kasacyjnych – do ustalenia treści zarzutu na podstawie argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (takie stanowisko wynika z uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). W petitum skargi kasacyjnej jako podstawę kasacyjną wskazano m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2 pkt 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Ostatnio wymieniony przepis wprowadza wymóg obywatelstwa polskiego, warunkujący przyznanie rekompensaty byłemu właścicielowi nieruchomości zabużańskiej. Tymczasem ani w zaskarżonym wyroku, ani w skardze kasacyjnej nie porusza się problemu obywatelstwa spadkodawcy skarżącego. Organy, które wydały decyzje w sprawie, oraz Sąd pierwszej instancji nie kwestionowały tego, że F. G. był obywatelem polskim. Skarżący zmierza natomiast do wykazania, iż Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił spełnienie przesłanki "opuszczenia" byłego terytorium RP przez właściciela nieruchomości. Ta przesłanka jest zawarta w pkt 1 – a nie w pkt 2 – artykułu 2 ww. ustawy. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny – po dokonaniu analizy uzasadnienia podstaw kasacyjnych, kierując się zasadą falsa demonstratio non nocet – stwierdza, że podstawą skargi kasacyjnej J. G. jest zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2 pkt 1 i art. 3 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. 8. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty jednym z warunków uzyskania prawa do rekompensaty przez byłego właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP jest "opuszczenie" tego terytorium z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy. Ostatnio wymieniony przepis stanowi, że przedmiotem ustawy jest przyznanie prawa do rekompensaty osobom, które pozostawiły nieruchomości poza byłym terytorium RP w wyniku "wypędzenia" lub "opuszczenia" tego obszaru dokonanego na podstawie umów międzynarodowych, wymienionych w art. 1 ust. 1, oraz osobom, które na skutek innych okoliczności związanych z II wojną światową "były zmuszone opuścić" byłe terytorium RP (art. 1 ust. 2 ww. ustawy). Z art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty wynika jednoznacznie, że z prawa do rekompensaty mogli skorzystać wyłącznie ci obywatele polscy, którzy w związku ze zmianami granic RP opuścili terytorium włączone po II wojnie światowej do Związku Radzieckiego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej płynie wniosek, że zdaniem skarżącego w pojęciu "opuszczenie" byłego terytorium RP mieści się "niedobrowolne pozostanie" na tym terytorium, tj. pozostanie z przyczyn niezależnych od właściciela nieruchomości (np. z powodu wstrzymania wyjazdu do Polski). Takiego stanowiska nie da się jednak pogodzić ze znaczeniem słowa "opuścić" w języku polskim. Opuszczenie określonego miejsca przez osobę jest obiektywnie stwierdzalnym stanem faktycznym, który polega na fizycznym przemieszczeniu się osoby z miejsca dotychczasowego pobytu do innego miejsca. Dla stwierdzenia tego stanu faktycznego są obojętne czynniki o charakterze subiektywnym (np. istnienie lub brak woli czy zamiaru przemieszczenia się). Utożsamianie pojęcia "opuszczenie" z pojęciem "woli (zamiaru) opuszczenia" – do czego w istocie zmierza skarżący – prowadziłoby do odejścia od językowego rozumienia przepisu prawa, którego treść w tym zakresie nie budzi żadnych wątpliwości. Należy zatem przyjąć, że w świetle wykładni językowej analizowanego fragmentu art. 2 pkt 1 ustawy warunkiem uzyskania prawa do rekompensaty jest opuszczenie byłego terytorium RP (spowodowane okolicznościami, o których mowa w art. 1 ustawy), przez co należy rozumieć przemieszczenie się z tego terytorium, niezależnie od tego, jaka była wola czy zamiar właściciela nieruchomości. Oznacza to, że jeżeli właściciel nie opuścił byłego terytorium RP, to – niezależnie od przyczyn takiej sytuacji – prawo do rekompensaty nie przysługuje. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że przedstawiony wyżej wynik wykładni językowej art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty znajduje potwierdzenie w wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Podkreślenia wymaga to, że wolą ustawodawcy nie było przyznanie prawa do rekompensaty wszystkim obywatelom polskim, który przed II wojną światową byli właścicielami nieruchomości położonych na Kresach Wschodnich. Ustawodawca świadomie ograniczył podmiotowo wspomniane uprawnienie, zamieszczając w ustawie zbiór kryteriów, jakie powinien spełniać były właściciel, aby uzyskać świadczenie. Do tych kryteriów należy opuszczenie byłego terytorium RP. Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie prawem do rekompensaty również tych osób, które z określonych przyczyn zostały zmuszone do pozostania na byłym terytorium RP, to ustawodawca dałby temu wyraz w jednoznacznym przepisie prawa. Ustawodawca z pewnością zdawał sobie bowiem sprawę z tego, iż na skutek wydarzeń, jakie miały miejsce w okresie powojennym na terenie Republiki Litewskiej, zdarzały się przypadki, gdy – wbrew postanowieniom zawartym w umowach republikańskich – określonym osobom uniemożliwiono opuszczenie miejsca zamieszkania. Można więc zakładać, że ustawodawca podjął świadomą decyzję o pozostawieniu takich osób poza kręgiem uprawnionych do rekompensaty. Wynikało to zapewne z okoliczności, że zasadniczym celem prawa do rekompensaty, przyznanego ustawą z dnia 8 lipca 2005 r., nie było naprawienie szkody majątkowej spowodowanej utratą własności nieruchomości położonej na Kresach Wschodnich. Przyznanie tego prawa wynikało bowiem przede wszystkim z potrzeby zapewnienia pomocy o charakterze socjalnym tym osobom, które po II wojnie światowej zostały zmuszone do pozostawienia swojego dobytku poza nowymi granicami RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04). Potrzeba, o której mowa, aktualizowała się zaś wyłącznie wtedy, gdy obywatel polski rzeczywiście przemieścił się, opuściwszy swoje dotychczasowe miejsce pobytu. Prowadzi to do wniosku, że przesłanka "opuszczenia" byłego terytorium RP – rozumiana literalnie, w sposób przedstawiony powyżej – pozostaje w racjonalnym związku z funkcją prawa do rekompensaty w postaci przewidzianej w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r., a także z celem, jaki zamierzał zrealizować ustawodawca. Z przedstawionych wyżej przyczyn należy uznać, że sugerowane przez skarżącego odstąpienie od wykładni językowej art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty mogłoby prowadzić do zarówno przeformułowania celu, jaki przyświecał ustawodawcy, jak też do modyfikacji funkcji prawa do rekompensaty. Skarżący de facto oczekuje od Sądu uzupełnienia katalogu przesłanek umożliwiających uzyskanie prawa do rekompensaty o przesłankę nieprzewidzianą przez ustawodawcę. Tego typu rozstrzygnięcie należy odrzucić, bowiem wykraczałoby ono poza kompetencje sądów administracyjnych. Prowadzi to do konkluzji, że skoro F. G., będący przedwojennym właścicielem nieruchomości zabużańskiej, nie opuścił byłego terytorium RP po 1 września 1939 r., lecz zamieszkiwał na tym terytorium do swojej śmierci w 1951 r., to – niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy – nie przysługiwało mu prawo do rekompensaty. Takie też stanowisko zajął Sąd pierwszej instancji, co oznacza, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. 9. Przechodząc do analizy zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty należy stwierdzić, że ostatnio wymieniony przepis przyznał prawo do rekompensaty spadkobiercom byłego właściciela nieruchomości zabużańskiej wyłącznie wówczas, gdy prawo takie przysługiwało samemu właścicielowi. Jeżeli więc były właściciel nieruchomości nie spełniał wszystkich ustawowych przesłanek warunkujących przyznanie prawa do rekompensaty, to prawo, o którym mowa, nie przysługuje również spadkobiercy. Zważywszy, że – jak wykazano w poprzednim punkcie uzasadnienia – spadkodawcy skarżącego nie przysługiwało prawo do rekompensaty (z tego powodu, że nie spełniał on przesłanki opuszczenia terytorium byłej RP), należy uznać, iż prawo to nie przysługuje również skarżącemu. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. 10. Skoro z przedstawionych wyżej przyczyn, podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.