I OSK 3850/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 117/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w P. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Sejmiku Województwa [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 7 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 117/18 oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w P. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną uchwałą z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Sejmik Województwa [...] pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej Nr [...] od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] w km 119 + 186 do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) w km 122 + 770 w P. Prokurator Prokuratury Rejonowej w P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżył powyższą uchwałę w całości i wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały, zarzucając jej naruszenie art. 10 ust. 5a i ust. 5c w związku z art. 6 ust. 1, ust. 6a ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez pozbawienie statusu drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej Nr [...] od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] w km 119 + 186 do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) w km 122 + 770 w P. pomimo braku kryteriów pozwalających na dokonanie zmiany kategorii drogi. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że z chwilą wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa [...] o pozbawieniu kategorii drogi wojewódzkiej, ww. odcinek drogi stał się drogą o kategorii powiatowej. Następnie Rada Powiatu P. uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2017 r. pozbawiła kategorii drogi powiatowej wskazany wyżej odcinek, powodując, że stał się on drogą o kategorii drogi gminnej. W ocenie skarżącego, organy stosujące art. 10 ust. 5a, ust. 5c i ust. 5e zdanie drugie ustawy o drogach publicznych nie mają swobody w pozbawieniu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz ograniczone są wymogiem, by odcinek pozbawiony kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej, względnie uprzednio kaskadowo przekazanej oraz zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych definicjami legalnymi, wskazującymi na przesłanki zaliczenia dróg publicznych do określonej kategorii. Prokurator za bezprawne uznał działanie Sejmiku Wojewódzkiego zmierzające do pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli ten odcinek nadal będzie spełniał wymogi przewidziane dla tego typu dróg. Ponadto zarzucił brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały i stwierdził, że jej podjęcie nie zostało poprzedzone analizą i oceną okoliczności faktycznych stanowiących podstawę podjęcia uchwały. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd przyjął, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca", w związku z art. 10 ust. 5a i ust. 5b ustawy o drogach publicznych. Przepisy te obowiązują od 9 lipca 2015 r. Ustawa zmieniająca była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z 26 maja 2015 r. w sprawie Kp 2/13 orzekł o zgodności powyższych przepisów z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny przesądził jednocześnie, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a - 5d i ust. 5e ustawy o drogach publicznych, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc uwzględnia treść tych przepisów. Pomimo zatem braku w art. 10 ust. 5a-5d bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1, przepisy te należy wykładać tak, jakby takie odesłanie zawierały, co oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii. Pozbawienie kategorii uzależnione jest od wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia już definicji drogi (wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej). Zamiarem ustawodawcy było więc doprowadzenie do sytuacji, w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie będą miały charakteru arbitralnego i nie będą sprowadzać się do prób przekazywania dróg jednostkom samorządu terytorialnego niższego szczebla celem unikania wydatków związanych z ich utrzymaniem. Sąd przyjął, że zaskarżoną uchwałą pozbawiono kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej Nr [...] od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] w km 119 + 186 do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) w km 122 + 770 w P. Sąd uznał, że w uzasadnieniu projektu do uchwały przedstawiono wszystkie istotne okoliczności oraz podano przyczynę jej podjęcia. Wskazano, że ww. odcinek drogi wojewódzkiej Nr [...] od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] w km 119 + 186 do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) w km 122 + 770 w P. po przekazaniu do użytku I etapu obwodnicy P. wraz z przeprawą mostową przez rzekę W., zlokalizowanych w ciągu drogi ekspresowej [...], stracił funkcję drogi ponadlokalnej. Wyjaśniono, że dostosowanie drogi krajowej Nr [...] na odcinku [...] do parametrów technicznych drogi ekspresowej oraz rozbudowa linii kolejowej Nr [...] spowodują malejące natężanie ruchu pojazdów na drodze Nr [...] i w konsekwencji spadek znaczenia tej drogi w układzie komunikacyjnym województwa. Wobec tego Sąd zgodził się z organem, że wymieniony w uchwale odcinek drogi nie spełnia wymagań zaliczenia go do drogi wojewódzkiej. Jak wynika z uzasadnienia projektu uchwały Sejmiku, nowy przebieg drogi krajowej [...] przejął funkcję obsługi ruchu regionalnego i ponadregionalnego, który odbywał się na wyżej wymienionym odcinku drogi Nr [...]. W ocenie Sądu nieuzasadniony jest również zarzut niezachowania proporcjonalności, o której mowa w art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych. Sąd przypomniał, że w uzasadnieniu projektu do zaskarżonej uchwały wskazano, że na mocy uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej drogi Nr [...], stanowiącej uprzednio część drogi krajowej Nr [...] na odcinku od granicy administracyjnej gminy Miasto P. na rzece Wiśle do skrzyżowania z drogą wojewódzką Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2015 r. poz. 2909) oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2015 r., poz. 870), odcinek drogi gminnej o długości 10,8 km, stanowiącej byłą drogę krajową Nr [...], stał się drogą wojewódzką. Zaskarżoną uchwałą pozbawiono zaś kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi Nr [...] o długości 3,584 km. Porównanie długości wskazanych odcinków świadczy o zachowaniu zasady proporcjonalności. Ponadto w uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały podano także długość dróg przekazanych Województwu [...] (ok. 45 km) oraz długość dróg przekazanych przez Województwo [...] (ok. 34 km). Sąd uznał zatem, że Sejmik Województwa [...] skorzystał zgodnie z prawem z kompetencji przysługującej mu na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej i pozbawił wyżej wymieniony odcinek drogi kategorii drogi wojewódzkiej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w L. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 w związku z art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych polegającą na uznaniu, że odcinek drogi opisany w uchwale Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie spełnia przesłanek zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia go tej kategorii i uznania, że spełnia kryteria drogi powiatowej w sytuacji, gdy odcinek ten stanowi połączenie między miastami mającymi znaczenie dla województwa i w dalszym ciągu powinien stanowić drogę wojewódzką. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów doręczonych mu [...] czerwca 2018 r., tj. pisma Prezydenta Miasta P. z [...] czerwca 2018 r., wydruku ze strony internetowej GDDKiA dotyczącego natężenia ruchu na odcinku będącym przedmiotem uchwały i mapy sporządzonej przez Zarząd Dróg Miejskich w P. z naniesionymi pomiarami natężenia ruchu. Skarżący kasacyjnie oświadczył ponadto, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Sejmik Województwa [...], w piśmie z [...] września 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zarządzeniem z [...] listopada 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) strony zostały poinformowane o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania, oraz że rozpoznanie sprawy w tym trybie będzie możliwe, jeżeli wszystkie strony, w terminie czternastu dni, od dnia doręczenia tego zarządzenia, wyrażą na to zgodę. Prokurator Prokuratury Okręgowej w L. wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Sejmik Województwa [...] nie zajął stanowiska. Zarządzeniem z [...] lutego 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, sprawę skierowano na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie, strony postępowania zostały poinformowane, że w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ww. zarządzenia, mogą dodatkowo przedstawić, na piśmie, swoje stanowisko w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej według wskazanych powyżej kryteriów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 w związku z art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych. W świetle art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepis ust. 5 stanowi zaś, że odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1, stanowiące połączenia między miastami lub mające znaczenie dla województwa. W myśl art. 6a ust. 1 ww. ustawy do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. W skardze kasacyjnej błędnej wykładni powyższych przepisów upatruje się w uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że odcinek drogi opisany zaskarżoną uchwałą Sejmiku Województwa [...] nie spełnia przesłanek zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia go tej kategorii i uznania, że spełnia kryteria drogi powiatowej w sytuacji, gdy odcinek ten stanowi połącznie między miastami mającymi znaczenie dla województwa i dlatego powinien stanowić nadal drogę wojewódzką. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Na wstępie podkreślić trzeba, że art. 10 ustawy o drogach publicznych regulujący kwestię pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii stanowi wyraz założonej przez ustawodawcę alokacji dróg zgodnie z ich funkcją w sieci dróg i zgodnie z podziałem na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ustalone w nim reguły odnoszą się do dwóch odrębnych przypadków, w których dojdzie do potrzeby dekategoryzacji dróg publicznych. Pierwszy przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w art. 10 ust. 1-4 ustawy o drogach publicznych, w której stosuje się tryb właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Drugi przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej ust. 5 i nast. i dotyczy niniejszej sprawy. Zmiana kategorii dróg regulowana tymi przepisami nastąpi w sytuacji wywołanej zaliczeniem odcinków dróg do drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem nowej drogi krajowej. Powyższe może uruchomić "kaskadowy" mechanizm przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa powiatowi (wyrok NSA z 21 października 2020 r., I OSK 1049/20). Tak jak wskazuje się w skardze kasacyjnej, a także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji, w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg jednostkom samorządu terytorialnego niższego szczebla celem unikania wydatków związanych z ich utrzymaniem. Sąd Wojewódzki dokonując wykładni art. 10 ust. 5a w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych uwzględnił powyższe rozumienie kategoryzacji dróg publicznych, przyjmując w efekcie, że w majątku województwa powinny pozostać jedynie drogi o znaczeniu regionalnym lub ponadlokalnym, czyli niespełniające definicji drogi powiatowej. Sąd wyraźnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 maja 2015 r. w sprawie Kp 2/13, który dokonując wykładni art. 10 ust. 5a - 5d i ust. 5e ustawy o drogach publicznych przesądził, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc uwzględnia treść tych przepisów. Pomimo zatem braku w art. 10 ust. 5a - 5d bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1, przepisy te należy wykładać tak, jakby takie odesłanie zawierały, co oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii. Pozbawienie kategorii uzależnione jest od wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia już definicji drogi – odpowiednio wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w związku z takim rozumieniem ww. przepisów prawa prawidłowo wskazał, że przyznając sejmikowi województwa możliwość pozbawienia drogi kategorii drogi wojewódzkiej, ustawodawca wyznaczył pewne granice i wskazał przesłanki wydania takiego aktu prawa miejscowego, sprowadzające się do wykazania, czy faktycznie wystąpiły zdarzenia umożliwiające - w drodze uchwały - pozbawienie odcinka drogi kategorii drogi wojewódzkiej. Pozbawiając więc określone drogi kategorii drogi wojewódzkiej, sejmik województwa powinien wykazać zaistnienie przesłanek określonych przepisami prawa. Stanowisko w tym zakresie powinno znaleźć się w uchwale lub jej uzasadnieniu. Zauważenia przy tym wymaga, że skarga kasacyjna w istocie wskazuje na tożsame rozumienie treści normy prawnej określonej w art. 10 ust. 5a w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co sprawia, że nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że dokonał błędnej wykładni tych przepisów. Przyjmując natomiast, że istniała podstawa do przejścia do analizy zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego art. 10 ust. 5a w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie można również zgodzić się ze skargą kasacyjną kwestionującą stanowisko Sądu pierwszej instancji o prawidłowym uznaniu w zaskarżonej uchwale, że przedmiotowy odcinek drogi nie spełnia już przesłanki zaliczenia drogi do kategorii wojewódzkiej. Skarga kasacyjna w tym względzie eksponuje argumenty odnoszące się do roli przedmiotowego odcinka drogi jako połączenia między miastami mającymi znaczenie dla województwa. Przede wszystkim podkreślić należy, że ze względu na model sądowej kontroli działalności administracji publicznej przyjęty przez ustawodawcę w art. 1 § 2 P.p.s.a. wskazujący, że kontrola ta ma być sprawowana "pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej", obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było jedynie zbadanie, czy uchwała jest zgodna z normami obowiązującego prawa i tylko na tej podstawie może wydać swoje orzeczenie. Sąd Wojewódzki dokonując kontroli zaskarżonej uchwały prawidłowo stwierdził, że w uzasadnieniu projektu do uchwały przedstawiono wszystkie istotne okoliczności oraz podano przyczynę jej podjęcia. Wskazano, że odcinek drogi wojewódzkiej Nr [...] od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] w km 119 + 186 do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) w km 122 + 770 w P. po przekazaniu do użytku I etapu obwodnicy P. wraz z przeprawą mostową przez rzekę W., zlokalizowanych w ciągu drogi ekspresowej [...], stracił funkcję drogi ponadlokalnej. Wyjaśniono, że dostosowanie drogi krajowej Nr [...] na odcinku [...] do parametrów technicznych drogi ekspresowej oraz rozbudowa linii kolejowej Nr [...] spowodują malejące natężanie ruchu pojazdów na drodze Nr [...] i w konsekwencji spadek znaczenia tej drogi w układzie komunikacyjnym województwa. Wskazano, że nowy przebieg drogi krajowej [...] przejął funkcję obsługi ruchu regionalnego i ponadregionalnego, który odbywał się na wyżej wymienionym odcinku drogi Nr [...]. Porównanie długości wskazanych odcinków świadczy o zachowaniu zasady proporcjonalności. W świetle powyższego nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że zgodził się z organem, że wymieniony w uchwale odcinek drogi nie spełnia wymagań zaliczenia go do drogi wojewódzkiej. Nie zmienia powyższej kwalifikacji fakt, że drogą tą możliwe jest przedostanie się do drogi wojewódzkiej Nr [...], która jest najkrótszą drogą do K. W ocenie charakteru drogi istotne jest znaczenie, funkcja podstawowa, jaką komunikacyjnie można przypisać określonej drodze. Z samego faktu, że istnieje możliwość fakultatywnego przedostania się tą drogą do innego miasta, nie sposób wyprowadzić wniosku o utrzymaniu wojewódzkiego charakteru tego odcinka. Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. wskazać należy, że skarga kasacyjna podnosi w istocie nowe okoliczności dotyczące ustaleń, że obwodnica nie jest alternatywą dla ciągu komunikacyjnego przez P. w kierunku północ-południe i wzmożonego ruchu na przedmiotowym odcinku drogi, a wynikają one z pism przedstawionych prokuratorowi przez Miasto P. po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji. Zauważyć należy, że dopuszczenie dowodu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może nastąpić wyłącznie w trybie art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a., co dotyczy dowodów uzupełniających z dokumentów i wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z konkretnie oznaczonych dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonym aktem administracyjnym. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Naczelny Sąd Administracyjny nie widział potrzeby, aby przeprowadzać dowód uzupełniający z przedłożonych pism i mapy. Możliwość przeprowadzenia dowodów jest sytuacją wyjątkową, bo obejmuje tylko dowód z dokumentów i tylko o tyle, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wszelkie dowody strona powinna składać we właściwym, merytorycznym postępowaniu, czyli przed organem. Temu służy właśnie tryb postępowania przewidziany w art. 10 ust. 5b ustawy o drogach publicznych. Sąd administracyjny pierwszej i drugiej instancji takich kompetencji nie posiada, gdyż kontroluje tylko sposób działania organu. Skoro przed organem Prezydent Miasta P. nie przedkładał takich dowodów, nie zgłaszał takich zarzutów, to nie można twierdzić, że braki w zakresie ustaleń faktycznych sprawy powinien uzupełniać sąd kasacyjny. Podkreślenia wymaga, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, z uwagi na wszystkie konsekwencje wynikające z art. 133 § 1 tej ustawy, ma wyłącznie charakter uzupełniający, ograniczający się do dowodów z dokumentów i co więcej, nie służy ustalaniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej, ponieważ rolą i zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości jego ustalenia przez organ, nie zaś wyręczanie w tym względzie organu administracji właściwego do załatwienia sprawy. Dyspozycja art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (wyrok NSA z 6 października 2009 r., II FSK 615/08). Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08). Końcowo zauważenia wymaga, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanego w jego wyniku aktu administracyjnego, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonego aktu (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2100/16, wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., II GSK 737/20). W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a., co orzeczono jak w sentencji. Wniosek Sejmiku Województwa [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, ponieważ nie można zasądzić kosztów postępowania od prokuratora. W uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 lipca 2017 r., I OPS 1/17 przesądzono, że prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a. zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.