I OSK 390/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 983/07 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Z. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 983/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Dyrektor Aresztu Śledczego w Bartoszycach orzeczeniem z dnia [...] września 2006 r., wydanym na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 listopada 1996 r. w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 135, poz. 634), wymierzył A. Z. karę dyscyplinarną nagany. Sąd Dyscyplinarny przy Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w Olsztynie orzeczeniem z dnia [...] października 2006 r., utrzymał w mocy wskazane wyżej orzeczenie. Dyrektor Aresztu Śledczego w Bartoszycach, decyzją z dnia [...] grudnia 2006r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137), obniżył A. Z. z dniem 1 stycznia 2007r. dotychczas otrzymywany dodatek służbowy w kwocie 150 zł o kwotę 100 zł, wskazując, że zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, dodatek służbowy obniża się w razie prawomocnego ukarania karą dyscyplinarną. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Olsztynie, decyzją z dnia [...] stycznia 2007r., Nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję, wskazując, że wysokość dodatku służbowego ma charakter uznaniowy, a przepis określa jedynie jego górną granicę. Organ wskazał, że ukaranie funkcjonariusza prawomocną karą dyscyplinarną jest obligatoryjną przesłanką obniżenia dodatku służbowego, natomiast powołane rozporządzenie nie określa, za wyjątkiem terminu początkowego, na jaki okres dodatek służbowy się obniża w razie prawomocnego ukarania funkcjonariusza karą dyscyplinarną. Na tę decyzję A. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, żądając jej uchylenia w całości, jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc, że za jedno przewinienie wymierza się jedną karę (§ 4 rozporządzenia w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej), zatem, wobec faktu ukarania karą dyscyplinarną nagany, karę obniżenia dodatku służbowego, w ocenie skarżącego, należy traktować jako karę dodatkową, co pozostaje w sprzeczności z przepisami wskazanego rozporządzenia. Skarżący wskazał ponadto, że nie obniżono mu stanowiska służbowego, co nie powinno skutkować pozbawieniem go dodatku służbowego, który gwarantowany jest ustawą o Służbie Więziennej. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 983/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę A. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], wskazał, że orzeczona w stosunku do skarżącego kara obniżenia dodatku służbowego nie jest karą dodatkową, jak twierdzi skarżący, lecz karą zastosowaną w konsekwencji ukarania skarżącego prawomocną karą dyscyplinarną. Jednocześnie jest to kara, której zastosowanie ma charakter obligatoryjny, na co wskazuje zwrot "obniża się", co oznacza, że organ administracji nie ma możliwości odstąpienia od jej wymierzenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji bezpodstawny jest zarzut skarżącego, że nie obniżono mu stanowiska, co w konsekwencji nie powinno skutkować obniżeniem dodatku, bowiem skarżącemu nie odebrano dodatku, tylko zmniejszono jego wysokość, a jego obniżenie było konsekwencją zastosowania § 4 ust. 3 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Zdaniem Sądu skarżący nie ma także racji twierdząc, że wysokość dodatku nie ma charakteru uznaniowego, bowiem przepis wskazuje jedynie górną granicę tego świadczenia, pozostawiając swobodę ustalenia jego wysokości organowi administracji. Odnośnie zarzutu skarżącego, że orzeczenie Sądu Dyscyplinarnego przy Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w Olsztynie nie korzysta z przymiotu prawomocności, w związku z czym organ nie mógł zastosować w sprawie § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, Sąd pierwszej instancji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt I OSK 294/06, wskazał, że brzmienie § 55 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 listopada 1996 r. w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej, który stanowi, że przełożony może, przed upływem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez strony, wstrzymać z urzędu lub na wniosek ukaranego wykonanie kary dyscyplinarnej do czasu rozpoznania skargi przez sąd, oznacza, że powołany przepis - w odniesieniu do wykonywania kar dyscyplinarnych - przyjmuje inne rozumienie prawomocności orzeczenia dyscyplinarnego. W związku z tym, w ocenie Sądu, skoro miano orzeczenia prawomocnego oderwane zostało od wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a powiązane z niezwłoczną wykonalnością orzeczenia jeszcze przed upływem terminu do wniesienia skargi, to zachodziła sytuacja "prawomocnego ukarania funkcjonariusza karą dyscyplinarną" uzasadniająca obniżenie dodatku służbowego. Zdaniem Sądu taką wykładnię potwierdzają przepisy dotyczące zacierania kar dyscyplinarnych. Przepis § 60 powołanego rozporządzenia w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej określa bowiem terminy, po upływie których następuje zatarcie kary dyscyplinarnej (w przypadku kary upomnienia, nagany czy surowej nagany są to: 1 miesiąc, 3 miesiące, 6 miesięcy od uprawomocnienia się orzeczenia), natomiast w myśl § 59 ust. 2 tegoż rozporządzenia, zatarcie kary dyscyplinarnej nie usuwa skutków wykonania kary. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik A. Z., adwokat A. R., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) § 60 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej z dnia 14 listopada 1996 r. (Dz.U. Nr 135, poz. 634) wskazującego, iż zatarcie kary dyscyplinarnej następuje z mocy prawa po upływie 3 miesięcy - od uprawomocnienia się orzeczenia o wymierzaniu kary nagany i niezakreślenie, w związku z tym okresu na jaki, na zasadzie art. 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie dodatków o charakterze stałym (...) ma obowiązywać obniżenie dodatku służbowego w związku z wymierzeniem mu kary dyscyplinarnej; b) "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zw. art. 269 K.p.a. oraz § 4 ust. 3 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 14, poz. 137), przy pominięciu art. 45 Konstytucji RP poprzez przypisanie cech prawomocności decyzjom, które nie zostały utrzymane w mocy w postępowaniu sądowym (poprzez prawomocne oddalenie skargi), bądź też tym, które nie zostały zaskarżone do sądu z powodu upływu terminu do ich wniesienia, kiedy takie rozumienie treści powoduje, iż strona jest pozbawiona w efekcie prawa do sądu". 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wynikającego z pominięcia przez skład orzekający oraz nieustosunkowanie się do argumentów skarżącego zawartych w skardze na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] stycznia 2007 r. wskazujących, iż okres na jaki może być obniżony dodatek służbowy nie może być dłuższy niż 3 miesiące, w przypadku wymierzenia kary nagany, bowiem zgodnie z § 60 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej z dnia 14 listopada 1996 r. (Dz.U. Nr 135, poz. 634), po tym okresie ulga ona zatarciu. Stanowi to brak właściwego uzasadnienia i powoduje, iż w tym zakresie sąd nie podał podstaw swojego rozstrzygnięcia; b) art. 165 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na podjęciu zawieszonego postępowania pomimo, iż okoliczności, które legły u podstaw zawieszenia postępowania nie uległy zmianie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z § 60 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie powołanego regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej z dnia 14 listopada 1996 r., zatarcie kary dyscyplinarnej następuje z mocy prawa po upływie 3 miesięcy od uprawomocnienia się orzeczenia o wymierzeniu kary nagany. Skoro zatem kara ulega zatarciu z mocy prawa to, zdaniem skarżącego, powstaje pytanie, czy obniżenie dodatku może być stosowane w dłuższym okresie niż sama kara, która uległa zatarciu. W ocenie skarżącego, przyjęcie, że pojęcie prawomocności należy interpretować zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 269 K.p.a., w myśl której decyzje określone w innych przepisach jako prawomocne uważa się za ostateczne, powodowałoby iluzoryczność prawa strony do sądu, a decyzja o wymierzeniu kary dyscyplinarnej i orzeczenie Sądu Dyscyplinarnego będące podstawą obniżenia dodatku byłoby w tym zakresie poza kontrolą sądu na tym etapie postępowania. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, nie przewiduje procedury przywrócenia wysokości dodatku służbowego do poprzedniego poziomu w przypadku uchylenia, bądź zmiany decyzji o ukaraniu karą dyscyplinarną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Olsztynie wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że jeśli skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podkreślić należy, że w przepisie art. 141 § 4 nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem, a oddalenie skargi następuje w wyniku podjęcia przez Sąd rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy zaskarżonego aktu lub czynności w wyniku niestwierdzenia zaistnienia żadnych z wad uzasadniających uznanie o ich niezgodności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają wymogom określonym w tym przepisie, gdyż Sąd ustalił w pełni stan faktyczny niniejszej sprawy i ocenił prawidłowość podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji. Przedstawienie bowiem podstawy faktycznej rozstrzygnięcia mieści się w obowiązku przedstawienia stanu sprawy, a ten został dokładnie wyjaśniony, w związku z czym zarzut o naruszeniu tego przepisu jest nieuzasadniony. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 165 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że postanowienia niekończące postępowania w sprawie mogą być uchylane i zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu. Nadmienić w tym miejscu należy, że, jak wynika z lektury akt niniejszej sprawy, zawieszone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 569/07 postępowanie w sprawie nie zostało podjęte - jak w skardze kasacyjnej twierdzi skarżący - lecz uchylone postanowieniem tegoż Sądu postanowieniem z dnia 2 listopada 2007 r. Przechodząc do naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, że naruszenie takie może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie systemowej wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 listopada 1996 r. w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 135, poz. 634 ze zm.), rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137), wykładnia pojęcia "prawomocnego ukarania funkcjonariusza karą dyscyplinarną" przyjęta przez Sąd musi być uznana za prawidłową. Wskazać należy, że zgodnie z § 55 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 listopada 1996 r. w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej, "prawomocne orzeczenie o wymierzeniu kary dyscyplinarnej" podlega niezwłocznemu wykonaniu, które zarządza przełożony. Zgodnie z ust. 3 § 55 przełożony może, przed upływem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez strony, wstrzymać z urzędu lub na wniosek ukaranego wykonanie kary dyscyplinarnej do czasu rozpoznania skargi przez sąd. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że w odniesieniu do wykonywania kar dyscyplinarnych przyjmuje się takie rozumienie prawomocności orzeczenia dyscyplinarnego, które oznacza jego ostateczność w administracyjnym postępowaniu. Skoro takie prawomocne orzeczenie podlega natychmiastowemu wykonaniu, zarządzanemu przez przełożonego, przed upływem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to wynika z tego, że na gruncie przepisów regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy więziennictwa prawomocność orzeczenia dyscyplinarnego rozumiana jest jak decyzja ostateczna, w powiązaniu z wykonalnością kary dyscyplinarnej. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego ocenianie zasadności takich rozwiązań prawnych. Ratio legis rozwiązań przyjętych w przepisach wykonawczych był zapewne szczególny charakter służby i wynikające z niego prawne zabezpieczenie szybkości postępowania oraz natychmiastowa wykonalność orzeczeń (przed ich skontrolowaniem przez sąd administracyjny). Skoro zatem przepis § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej stanowi, że dodatek służbowy obniża się w razie prawomocnego ukarania funkcjonariusza karą dyscyplinarną, to użyte tu określenie "prawomocne ukaranie funkcjonariusza karą dyscyplinarną " musi być rozumiane tak samo jak "prawomocne orzeczenie o wymierzeniu kary dyscyplinarnej", o jakim mowa w rozporządzeniu w sprawie regulaminu dyscyplinarnego. Tym samym, skoro miano orzeczenia prawomocnego oderwane zostało od wniesienia skargi do sądu administracyjnego a powiązane z niezwłoczną wykonalnością orzeczenia jeszcze przed upływem terminu do wniesienia skargi, to zachodziła sytuacja "prawomocnego ukarania funkcjonariusza karą dyscyplinarną" uzasadniającą obniżenie dodatku służbowego. Taką wykładnię potwierdzają przepisy dotyczące zacierania kar dyscyplinarnych. Przepis § 60 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej z dnia 14 listopada 1996 r., określa terminy, po upływie których następuje zatarcie kary dyscyplinarnej, w przypadku kary upomnienia, nagany czy surowej nagany są to terminy krótkie - 1 miesiąc, 3 miesiące, 6 miesięcy od uprawomocnienia się orzeczenia (12 miesięcy w przypadku kary ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby). W myśl § 59 ust. 2 tegoż rozporządzenia zatarcie kary dyscyplinarnej nie usuwa skutków wykonania kary. Jeśli zatem, w rozumieniu powołanych przepisów, prawomocne orzeczenia o wymierzeniu kary dyscyplinarnej to orzeczenia w stosunku do których nie upłynął jeszcze termin do wniesienia skargi do sądu lub orzeczenia zaskarżone do sądu, ale jeszcze przezeń nie skontrolowane, podlegające niezwłocznemu wykonaniu, to w konsekwencji decyzja o obniżeniu dodatku służbowego nie była przedwczesna. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy.