I OSK 393/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 870/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 stycznia 2023 r. nr KKU-45/22 w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 870/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej: "Skarżąca", "Skarżąca kasacyjnie", "PKP") na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej: "Komisja") z 31 stycznia 2023 r. nr KKU-45/22 przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: 1. art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99 ze zm., dalej: "u.g.g.") poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd albo umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa o nabyciu, mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty; 2. art. 87 ust. 1 u.g.g. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nie uwzględnienie, iż grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa; 3. art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm. dalej: "ustawa komunalizacyjna") poprzez jego niezastosowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje przesłanka negatywna komunalizacji, co umożliwia stwierdzenie, iż mienie to staje się komunalnym, pomimo iż grunt należący do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym został wyłączony spod komunalizacji, naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że Wojewoda Śląski (dalej: "Wojewoda". "organ I instancji") decyzją z 21 stycznia 2022 r. nr NWXV.7532.1.987.2012, stwierdził nabycie przez Gminę K., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowych, położonych w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonych w ewidencji gruntów na ark. mapy 1 działkami: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, objętymi księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych oraz na ark. mapy 1 działką nr [...] o powierzchni [...] ha, objętą księgą wieczystą nr [...]prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych (dalej: "nieruchomość"). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie wyjaśniające prowadzone w tej sprawie wykazało, że nieruchomość obejmująca działki nr: [...], ujawniona jest jako własność Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...]. Podał, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość przed dniem 27 maja 1990 r., na co wskazuje treść decyzji Starosty [...] z 7 lipca 2000 r. nr SG.1/6016/43/2000 wydanej w oparciu o przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. nr 3, poz. 13 z 1945 r.), która ujawniona została w Dziale II księgi wieczystej jako podstawa wpisu prawa własności Skarbu Państwa. Wskazał również, że nieruchomość obejmująca działkę nr [...], ujawniona jest jako własność Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...]. Podał również, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość przed dniem 27 maja 1990 r., na co wskazuje decyzja Wojewody [...] z 15 września 1995 r. nr Gd.1-6013/155/95 wydana w oparciu o przepisy ww. dekretu oraz wyjaśnienie Starosty [...] zawarte w piśmie z 17 stycznia 2022 r. dot. przenumerowania działek. Powołał się przy tym na zgromadzoną dokumentację tj.: zaświadczenie Starosty Raciborskiego z 25 września 2014 r. zawierające geodezyjny opis nieruchomości, w którym stwierdzono, że jako właściciel działek nr: [...], w ewidencji gruntów w dniu 27 maja 1990 r. figurował wpis: Skarb Państwa we władaniu Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych w [...]; wypisy z rejestru gruntów działki nr [...] sporządzonych przez Starostę [...] według stanu na dzień 25 października 2005 r. jako ich właściciela wpisano Skarb Państwa Okręgowa Dyrekcja Kolei Państwowych [...] - aktualność ww. wypisu potwierdza Starosta pismem z 20 lipca 2021 r. Jak również korespondencję z Wójtem Gminy [...] (pisma z 11 października 2021 r. i 26 lipca 2021 r.) oraz T. S.A. Oddział w [...] (pisma z 8 września 2014 r. i 10 września 2021 r.) oraz Zastępcą Dyrektora ds. Eksploatacji Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w [...] Polskich Kolei Państwowych S.A. (pismo z 20 lipca 2021 r.). W oparciu o powyższe Wojewoda stwierdził, że wobec tego, że w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 ustawy komunalizacyjnej, uznał, że należała ona do podmiotów wyszczególnionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Od decyzji Wojewody PKP wniosła odwołanie. Krajowa przywołaną na wstępie decyzją z 31 stycznia 2023 r. utrzymała w mocy w całości decyzję Wojewody z 21 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Podała, że bezsporne w niniejszej sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza księga wieczysta nr [...] oraz nr [...]. Przechodząc dalej Komisja podała, że w stosunku do ww. nieruchomości brak po stronie PKP dokumentu przekazującego sporne mienie w zarząd, o którym mowa w art. 38 ust. 2 i art. 87 ust. 2 u.g.g. czy też uzyskanego na podstawie art. 87 ust. 1 u.g.g., a stosownie do art. 6 u.g.g. w związku z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych (Dz. U. 1988.26.183 ze zm., dalej jako: "u.s.r.n."), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej, tj. radę narodową stopnia podstawowego. Odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym m.in. w uchwałach składów siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 i z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. I OPS 5/17, Komisja wskazała, że brak po stronie PKP dokumentu potwierdzającego prawo zarządu w dacie komunalizacji, świadczy o tym, że 27 maja 1990 r. mienie państwowe należało do rad narodowych i podlegało komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Od powyższej decyzji PKP wniosły skargę do Sądu I instancji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji przywołanym na wstępie wyrokiem z 27 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 870/23, oddalił wniesioną skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła PKP. Analiza treści zarzutów kasacyjnych prowadzi do wniosku, iż zasadniczym problemem w sprawie pozostaje kwestia sprawowania przez poprzednika prawnego Skarżącej kasacyjnie zarządu przedmiotową nieruchomością, a w szczególności możliwości wykazania tegoż zarządu w procesie komunalizacji mienia, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Kwestia ta nie jest nowa w orzecznictwie sądów administracyjnych. Aczkolwiek w przeszłości pozostawała ona kontrowersyjną, to aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest postrzegana jednolicie (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. I OPS 5/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"), na co trafnie zwróciła uwagę zarówno Komisja, jak i Sąd I instancji. Autor kasacji, jakkolwiek dostrzega powyższe ugruntowane aktualnie stanowisko orzecznictwa, to jednak kontestuje jego poprawność. Tak zbudowana skarga kasacyjna nie może być uznana za zasadną. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala bowiem na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w ww. uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17, a wobec powyższego pozostaje związany powyższymi uchwałami, na warunkach wskazanych w art. 269 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając stanowisko zaprezentowane w ww. uchwałach, ocenę zasadności skargi kasacyjnej rozpocząć należy od wskazania, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (pkt 1), przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego (pkt 2), zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 (pkt 3) staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jednocześnie, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 tejże ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Wskazać należy przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w motywach uchwały z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej wyjaśniając, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g. Z treści tej uchwały wynika zatem wniosek, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g., tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości. Zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu. Zarząd, jako szczególna forma władania nieruchomością, może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prawo ustanowione w drodze czynności administracyjnej trwa tak długo jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. W sytuacji natomiast, kiedy zarząd przyznany zostaje oznaczonemu podmiotowi przez ustawę, wówczas uprawnienie do władania gruntem, jak również i określenie zakresu takiego władania powstaje ex lege, bez potrzeby orzekania w tej materii przez jakikolwiek organ administracyjny. Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozważał także w tym zakresie kwestię, co dzieje się w sytuacji, gdy ustawa (rozporządzenie o mocy ustawy) przyznająca prawo zarządu mieniem państwowym osobie trzeciej zostaje uchylona w całości, zaś przepisy nowej ustawy, normujące sytuację prawną tejże osoby nie przewidują w ogóle zarządu, jako prawa przysługującego tej osobie i stwierdził, że skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948, nr 43, poz. 312 ze zm., dalej: "rozporządzenie"), przez przepis ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970, nr 9, poz. 76 ze zm., dalej: "ustawa o kolejach"), było m.in. to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe. Podmiot ten utraciły tym samym z dniem 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany przepisami ww. rozporządzenia, gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Przepisy ustawy o kolejach nie potwierdziły bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 zatytułowanym "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania Polskim Kolejom Państwowym zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. I OPS 5/17, źródło CBOSA). Mając na uwadze powyższe rozważania, trafnie w toku dotychczasowego postępowania przyjmowano, iż poprzednik prawny Skarżącej kasacyjnie nie jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Nie jest ona bowiem w stanie wykazać tytułu prawnego do komunalizowanego mienia, z którego wynikałyby jej roszczenia do spornej nieruchomości. Dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na przyjęcie, że majątek taki należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są tożsame z pojęciem "należy do", które swym zakresem nawiązuje do aspektu prawnorzeczowego. Niezasadne jest przy tym stanowisko, że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem, a nie jedynie czysty aspekt władztwa fizycznego nad nieruchomością. Przy czym o zarządzie nie świadczy nawet samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. I OPS 5/17, źródło CBOSA). Dalej wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że od samego początku swego istnienia Polskie Koleje Państwowe miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu. Regulację w tym zakresie przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia, oraz przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1932, nr 81, poz. 714). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się także stanowisko, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły co najwyżej stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Jednocześnie istnienia zarządu nie można domniemywać (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. I OPS 5/17, źródło CBOSA). W świetle powyższych uwag nie można potwierdzić zasadności zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, a także naruszenia art. 38 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.g. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 u.g.g. bowiem brak po stronie Skarżącej kasacyjnie dokumentu przekazującego sporne mienie w zarząd, oznacza, iż grunty państwowe, nie będąc oddane w zarząd, były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. To zaś umożliwia komunalizację w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Nie można także potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jak już była o tym mowa, istnienia zarządu nieruchomości nie można domniemywać, a samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się z tytułem prawnym nie świadczy o oddaniu nieruchomości w zarząd PKP. Tym samym nie stanowi naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej wskazywane przez stronę skarżącą faktyczne zajęcie przedmiotowej nieruchomość na cele komunikacji kolejowej. Nie można także dopatrzeć się naruszenia powyższej regulacji prawnej z uwagi na zarzucane ograniczenie "zasady równej mocy środków dowodowych". Tym bardziej, że postępowanie wyjaśniające nie przyniosło dowodów wskazujących na istnienie aktów stosowania prawa, z których mógłby wynikać wniosek o istnieniu zarządu PKP nad przedmiotową nieruchomości. Reasumując wypada wskazać, iż w myśl art. 6 ust. 1 u.g.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie komunalizacji mienia (tj. w dniu 27 maja 1990 r.), terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych. Tym samym nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób określony w tym przepisie, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał określonym mieniem. Jednocześnie, Skarżąca kasacyjnie, nie legitymując się tytułem prawnym do skomunalizowanej nieruchomości, wydanym w formie przewidzianej prawem, nie może być uznana za podmiot, któremu taki tytuł służy. Wypada zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było przeszkód do skomunalizowania przedmiotowej działki. Jak już była o tym mowa Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpatrującym niniejsza skargę, podziela stanowisko wyrażone w uchwałach tegoż Sądu z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16; oraz z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. I OPS 5/17, a tym samym nie znajduje dostatecznych powodów do uwzględnienia wniosku skargi kasacyjnej o przedstawia zagadnienia prawnego w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.