I OSK 398/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 266/10 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 266/10 oddalił skargę W. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję w Starosty Krakowskiego z dnia [...] maja 2009r. odmawiającą zwrotu części działki nr [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. Z. - na rzecz W. G., działającego w imieniu własnym oraz w imieniu nieznanej z miejsca pobytu I. R. oraz na rzecz K. Z., S. L., B. W. oraz K. C. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że parcela l. kat. [...] o pow. [...]m2, obj. Iwh [...]. kw [...] b. gm. kat. Z., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia [...] kwietnia 1967 r. nr [...] z przeznaczeniem na cele urządzenia hałd odpadów z eksploatacji kamienia wapiennego. W dacie wywłaszczenia parceli l. kat. [...] b. gm. kat. Z., jej współwłaścicielkami były: A. z D. G. w 105/128 cz., M. R. w 5/128 cz. oraz I. R.w 18/128 cz. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa - Podgórza w Krakowie Wydział I Cywilny z dnia 6 lutego 1991 r. sygn. akt I Ns 24/91/P ustalono, że spadek po A. G. nabył W. G. Pozostali wnioskodawcy nie są spadkobiercami A. G., a swoje roszczenie wywodzą z "wewnętrznego porozumienia rodzinnego" z W. G. Wskazano również, że postanowieniem z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt I Ns 206/07/P Sąd Rejonowy dla Krakowa - Podgórza w Krakowie Wydział I Cywilny upoważnił W. G. do wystąpienia z wnioskiem o zwrot części działki nr [...] w imieniu nieznanej z miejsca pobytu I. R. Natomiast mimo upływu zakreślonego terminu W. G. nie uzupełnił złożonego wniosku tj. nie przedłożył oświadczenia M. R. o dołączeniu się do wniosku ani prawomocnego postanowienia w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po niej wraz z oświadczeniami, wszystkich jej sądownie ustalonych spadkobierców, popielejącymi wniosek. Brak zgody wszystkich poprzednich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości lub wszystkich ich spadkobierców na jej zwrot, w świetle zapisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, w ocenie organu, negatywną przesłankę zwrotu tej nieruchomości. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wskazano, że w kodeksie cywilnym przewidziano dwa tytuły powołania do dziedziczenia: ustawę i testament. Poza tym, poza powołaniem do spadku, drugim koniecznym wymogiem jest posiadanie zdolności do dziedziczenia po danym spadkodawcy. Brak tej zdolności lub jej pozbawienie po otwarciu spadku pozbawia także tytułu powołania do dziedziczenia. W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, iż I. R. stała się spadkobierczynią ustawową M. R. Nie można również wykluczyć, że M. R. pozostawiła testament w którym powołała do dziedziczenia osobę inną niż I. R. Wobec powyższego osobami posiadającymi legitymację procesową do występowania ze stosownym wnioskiem są: W. G., I. R. i M. R., a z akt sprawy wynika, iż brak jest wniosku M. R. lub jej sądownie ustalonych spadkobierców. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł W. G., zarzucając "naruszenie prawa oraz jego interesu prawnego". W uzasadnieniu skarżący odwołał się do treści art. 21 Konstytucji RP, wskazując, że ww. zapisy gwarantują obywatelom ochronę ich własności i zabezpieczają ich przed samowolą organów w interpretacji ustaw. Ponadto przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, a istniejące ustawodawstwo powinno korelować z jej postanowieniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że o możliwości zwrotu części nieruchomości przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami mówi tylko i wyłącznie w kontekście niewykorzystania tej części na cel określony w wywłaszczeniu. Jest zaś oczywiste, że cel wywłaszczenia realizowany jest na nieruchomości lub jej fizycznie określonej części, a nie na udziale we własności nieruchomości. Konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości lub jej części jest nie tylko zmiana właściciela, lecz także fizyczne wydanie nowemu właścicielowi przedmiotu zwrotu. To wszystko, w ocenie Sądu I instancji, prowadzi do wniosku, iż nie jest możliwy zwrot udziału we własności nieruchomości. Ponadto ustawa jako podmiot uprawniony do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości lub jej części wskazuje "poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę", a nie wymienia współwłaściciela czy współspadkobiercy. Skoro bowiem przedmiotem zwrotu jest rzecz w całości lub w wydzielonej fizycznej części, to jej wydanie winno nastąpić na żądanie i do rąk wszystkich tych osób, których prawa do nieruchomości stanowiłyby jedną całość. W sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość stanowiła współwłasność, to z wnioskiem o zwrot może wystąpić każdy ze współwłaścicieli i wniosek taki wszczyna postępowanie. Jednakże decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości może być wydana wyłącznie wtedy, gdy wszyscy uprawnieni wyrażą zgodę na wystąpienie z takim roszczeniem. Złożenie wniosku przez część uprawnionych skutkować zatem winno oddaleniem wniosku z uwagi na brak legitymacji wnioskodawców do nabycia prawa. Pozostali współwłaściciele mogą wyrazić zgodę na zwrot nieruchomości już w trakcie postępowania, bądź też w przypadku braku zgody części ze współwłaścicieli, pozostali współwłaściciele mogą uzyskać postanowienie sądowe, w oparciu o art. 199 k.c., dający im prawo do występowania o zwrot. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła współwłasność A. G. w 105/128 częściach, M. R. - w 5/128 częściach i I. R. - w 10/128 częściach. W ramach tego postępowania organ zobowiązany był zatem do zbadania materialnoprawnych przesłanek uzasadniających żądanie. Jedną z tych przesłanek jest właśnie, przysługujący łącznie wnioskującym tytuł prawny do nieruchomości. Zwrócono także uwagę, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt I Ns 206/07/P, wydanym z wniosku W. G. o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, upoważniono W. G. do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej część działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr KW [...], która odpowiada parceli katastralnej l. kat. [...] położonej w byłej gminie katastralnej K. - także imieniem nieznanej z miejsca pobytu I. R. c. J. i M. Powyższe, zdaniem WSA, oznacza, że postanowienie Sądu Rejonowego nie obejmowało M. R. Za niezasadny uznano również zarzut skarżącego, że M. R. jako urodzona w 1894 r. już nie żyje, a jej spadkobiercą jest jej jedyna córka I. R. W sytuacji gdy wnioskodawca nie złoży odpisu postanowienia stwierdzającego nabycie spadku, powołując się jedynie na okoliczność nabycia spadku z mocy prawa, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy o przedłożenie takiego postanowienia. O tym bowiem kto jest spadkobiercą rozstrzyga sąd cywilny w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. G., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 64 Konstytucji RP; 2) nieważność postępowania, albowiem interes I. R. był reprezentowany przez skarżącego, który został umocowany do złożenia oświadczenia woli jej imieniem w trybie art. 199 k.c., który to przepis znajduje zastosowanie jedynie do "współwłaścicieli" nieruchomości, a nie "poprzednich właścicieli" o których mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jako taki nie może stanowić podstawy do złożenia oświadczenia woli imieniem I. R. Nadto brak dowodu doręczenia I. R. zawiadomienia o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a tym samym pozbawienie jej możności obrony swych praw. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że wykładnia art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami winna być dokonywana przy uwzględnieniu art. 64 Konstytucji RP, a także specyfiki instytucji współwłasności, która to instytucja przewiduje możliwość dowolnego rozporządzania przez współwłaściciela jego udziałem stosownie do art. 198 k.c. Wobec tego, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie odnoszą się w sposób bezpośredni do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, to w ocenie skarżącego, zasadnym byłoby skierowanie pytania prawnego w trybie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art., 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię w zw. z art. 64 Konstytucji RP; jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w sytuacji gdy wywłaszczona nieruchomości stanowi współwłasność osób wywłaszczonych lub ich spadkobierców wniosek z żądaniem zwrotu musi zostać złożony przez wszystkich wywłaszczonych współwłaścicieli lub ich spadkobierców (współuczestnictwo materialne). Brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli lub ich współspadkobierców wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Zarazem oznacza to, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić tylko na rzecz wszystkich wywłaszczonych właścicieli lub ich spadkobierców, a więc osób, które pod tytułem ogólnym przejęły majątek byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Taki sens ww. przepisu art. 136 ust. 3 nie budzi wątpliwości na gruncie wykładni językowej. Przy czym tytuł prawny do nieruchomości powinien przysługiwać tym wszystkim osobom w dacie zgłoszenia żądania (vide: wyroki NSA z 5 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 2217/98 LEX nr 53398). Wywłaszczona nieruchomość stanowiła współwłasność A. G. w 105/128 częściach, M. R. - w 5/128 częściach i I. R. - w 10/128 częściach. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt I Ns 206/07/P, W. G. został upoważniony do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w imieniu nieznanej z miejsca pobytu I. R. c. J. i M. Z treści tego postanowienia jednoznaczni wynika, ze nie zawierało ono upoważnienia dla W. G. do wystąpienia w imieniu M. R. Mając na uwadze datę urodzenia M. R. nie ulega wątpliwości, że była współwłaścicielka nieruchomości nie żyje. Okoliczność ta nie zwalniała jednak wnioskodawcy z obowiązku złożenia postanowienia stwierdzającego nabycie prawa do spadku po M. R., bowiem kto jest spadkobiercą rozstrzyga sąd cywilny w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku. Spadek zaś można nabyć z mocy ustawy lub testamentu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wniosek o zwrot nieruchomości nie pochodził od wszystkich spadkobierców byłych współwłaścicieli co uzasadnia odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest także nieuzasadniony. Wskazać należy, że art. 21 ust. 1 Konstytucji RP przewiduje się, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Natomiast w art. 64 ustawy zasadniczej gwarantuje się m. in. równą ochronę własności i innych praw majątkowych, a także wprowadza się zakaz naruszania istoty tego prawa oraz wyłączność ustawy we wprowadzaniu ograniczeń prawa własności. Wskazane powyżej konstytucyjne zasady znajdują konkretyzację w art. 136 §3 ustawy, bowiem ten właśnie przepis chroni prawo wszystkich byłych właścicieli lub ich spadkobierców do dochodzenia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zbędnych na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, poprzez wprowadzenie obowiązku wspólnego wystąpienia osób wskazanych w tym przepisie, z wnioskiem o zwrot. Zapis ten nie tylko chroni prawo własności, ale także prawo do dziedziczenia i nakazuje w równy sposób traktować wszystkich współwłaścicieli i spadkobierców. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna jako nie uzasadniona podlega oddaleniu.