I OSK 402/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge -Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski NSA Tadeusz Geremek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 715/06 w sprawie ze skargi S. Ł. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. odstępuje zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 715/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi S. Ł., uchylił zaskarżoną przez niego decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w S. z dnia [...] nr [...]. Decyzjami tymi orzeczono o utracie przez S. Ł. uprawnień do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania z dniem 2 sierpnia 1999 r. z tego względu, że nabył on po zmarłym w tym dniu ojcu spadek w ¼ części, w którego skład wchodził dom o pow. [...] m2, w którym funkcjonariusz zamieszkuje wraz z żoną, trojgiem dzieci i matką. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego i wyjaśnił: materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 187,poz. 1831), które nie dają podstawy do wydania decyzji w przedmiocie utraty równoważnika, gdyż w myśl tych przepisów utrata następuje ex lege, po wystąpieniu okoliczności powodujących tę utratę. Nadto przepisy wyżej cytowanej ustawy i rozporządzenia nie przewidują orzekania o utracie równoważnika z mocą wsteczną wykraczającą poza datę obowiązywania ww. rozporządzenia, które zawiera przepis regulujący problematykę utraty uprawnień do równoważnika. Sprawa S. Ł. powinna zostać rozstrzygnięta w zakresie wskazanym w § 4 ww. rozporządzenia, który stanowi, że organy uprawnione są do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia warunków do otrzymania równoważnika oraz jego zwrotu. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. złożył skargę kasacyjną od tego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi i zarzucając: naruszenie prawa materialnego – art. 89 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że utrata prawa do równoważnika pieniężnego następuje ex lege podczas gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że utrata przyznanego świadczenia musi nastąpić w drodze decyzji konstytutywnej oraz art. 85 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu w przedmiotowej sprawie zasady ekwiwalentności świadczenia wyrażonej w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 23 marca 1999 r. ONSA – 1999/3/77 oznaczającej prawo do pomocy finansowej oraz równoważnika za brak mieszkania jako ekwiwalentu do prawa podstawowego jakim jest prawo do lokalu mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, bowiem posiada usprawiedliwione podstawy. Art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Z kolei § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 187, poz. 1831) przewiduje, że równoważnik pieniężny wypłaca się miesięcznie za okres od dnia powstania uprawnień do jego pobierania – do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia. Przepisy te są podstawą do wydania decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się co do charakteru prawnego decyzji wydawanych w tym przedmiocie, uznając że są to decyzje konstytutywne. W wyrokach z dnia 10 grudnia 2001 r. I SA 8/81 czy z 10 stycznia 2002 r. I SA 1368/00 Sąd stwierdził, że przyznanie równoważnika następuje decyzją konstytutywną i utrata uprawnień do niego taką samą konstytutywną decyzją. Nie można się więc zgodzić z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym co do utraty prawa do równoważnika ex lege, bez potrzeby wydawania decyzji w tym przedmiocie. O utracie prawa przesądza decyzja o takim samym charakterze jak o przyznaniu tego prawa. Uchylenie zatem zaskarżonych decyzji, wydanych w przedmiocie utraty prawa do równoważnika za brak lokalu z tego powodu, że art. 89 ust. 1 cyt. ustawy i § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia nie dawały do tego podstaw, narusza te przepisy przez ich błędną wykładnię. Na marginesie należy podnieść, że brak podstawy prawnej jest kwalifikowaną wadą decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, ale stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżony wyrok należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, bowiem uchylenie decyzji nastąpiło przede wszystkim z tego względu, że Wojewódzki Sąd uznał, iż ww. przepisy nie dawały podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie utraty prawa do równoważnika, a jest to pogląd błędny. W ponownym postępowaniu, Wojewódzki Sąd oceni zatem czy zaszły podstawy do utraty prawa do równoważnika, w tym, jeśli tak, to od jakiej daty, gdyż to jest elementem rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).