I OSK 402/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy O.G. po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1061/16 w sprawie ze skargi Z.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1061/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie, oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 12 sierpnia 2015 r. Z.Z. wystąpił o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania, jako właścicielowi nieruchomości z tytułu wydania decyzji opartej na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1958 nr 17 poz. 70 ze zm.), dalej jako "u.w.n.", która ograniczyła wnioskodawcy prawo własności nieruchomości gruntowych położonych w gminie B., obręb [...] (N.) i [...] (W.). Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Starosta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania właścicielowi nieruchomości, na których posadowione zostały słupy oraz przeprowadzone zostały napowietrzne linie energetyczne, położone w Gminie B., obręb N. i obręb W., z tytułu wydania decyzji na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ wskazał, że analiza map poglądowych obrębu W. i obrębu N. w zakresie sieci uzbrojenia terenu, znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym organu wykazała, że linie wysokiego i średniego napięcia przebiegają przez działki stanowiące własność Z. i G.Z. w obrębie N. oraz w obrębie W. Na podstawie przedłożonych dokumentów nie można uznać, że poprzedni właściciele działek zostali wywłaszczeni w trybie art. 35 ust. 1 i 2 u.w.n. Obecni właściciele przedmiotowe działki nabyli oni od spadkobierców P.L. na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 1997 r. Organ wskazał na treść art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 poz. 1774 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", art. 35 i 36 u.w.n. i zaznaczył, że roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone, a ich zaspokojenie wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych. Jeżeli jednak roszczenie nie zostało dotychczas zgłoszone, a nieruchomość została zbyta na rzecz innych osób, następca prawny może zgłosić takie roszczenie, jednakże pod warunkiem, że jest sukcesorem uniwersalnym, a w niniejszej sprawie nastąpiła sukcesja syngularna. Starosta uznał, że wnioskodawca nie jest zatem następcą prawnym sprzedających w omawianym zakresie i dlatego nie jest osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Od decyzji tej odwołał się Z.Z. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ ten podkreślił, że na podstawie dostępnych dokumentów, nie potwierdzono okoliczności wywłaszczenia poprzednich właścicieli gruntów. W sprawie nie zostały wydane decyzje w trybie art. 35 ust. 1 u.w.n. Organ nie zgodził się, że doszło do wywłaszczenia na podstawie decyzji Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami z 14 listopada 1982r., na którą powołuje się strona odwołująca. Decyzja ta została bowiem wydana w trybie art. 35 i art. 36 u.w.n., o zezwoleniu Zakładowi Energetycznemu w [...] na przeprowadzenie remontu kapitalnego linii energetycznych 110 kV w Z. na działkach gruntu stanowiących własność R.G., M.K. i F.S. i dotyczy konkretnego miejsca, objętego kapitalnym remontem oraz konkretnych osób, przez których grunty ten remont przebiegał. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie, dalej również jako "WSA", wniósł Z.Z., zarzucając naruszenie: (1) art. 80 k.p.a.; (2) art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 12 § 1 k.p.a. ; (3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; (4) art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 oraz art. 130 ust. 1 u.g.n.; (5) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Również w ocenie Sądu I instancji, skarżący nie jest uprawniony do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem i to z dwóch powodów. Po pierwsze WSA stwierdził, że rację mają organy administracji, wskazując na brak jest jakiegokolwiek wiarygodnego dokumentu przekonującego o tym, iż nastąpiło wywłaszczenie w trybie u.w.n. Wywłaszczenia w ocenie Sadu I instancji nie potwierdza również okoliczność, że na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1982 r. Naczelnika Miasta i Gminy B. dokonano remontu i modernizacji linii znajdujących się na działkach stanowiących własność skarżącego. Ponadto nie potwierdza go treść postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie [...], gdyż organy rozpoznające sprawę administracyjną związane są prawomocnym orzeczeniem sądu, jednak związanie to dotyczy wyłącznie samej sentencji. WSA zaznaczył, że organ administracji zwrócił się do spółki A. o udzielenie informacji dotyczących wywłaszczenia, jednak w zasobach archiwalnych spółki nie odnaleziono decyzji wydawanych w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W ocenie Sądu I instancji organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zaznaczono, że strona skarżąca wyprowadza wnioski o możliwości dalszego poszukiwania dokumentacji, ale jednocześnie sama w żadnym racjonalnym stopniu nie uprawdopodabnia tego, aby decyzja wywłaszczeniowa została wydana. Nawet gdyby w sposób zupełnie teoretyczny i w oderwaniu od realiów rozpoznawanej sprawy przyjąć, iż istnieje podstawa do stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana to i tak odszkodowanie na rzecz skarżącego nie mogłoby być wypłacone. WSA zaakcentował, że skarżący jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości od 1997 r. na podstawie zawartej umowy sprzedaży. Przy czym w rozpoznawanej sprawie nastąpiła sukcesja syngularna, co oznacza, że przeniesienie prawa własności nieruchomości na stronę skarżącą nie wiązało się automatycznie z przeniesieniem prawa do odszkodowania za tę nieruchomość. WSA wskazał na treść art. 35 i art. 36 u.w.n. Pondniósł, iż zgodnie z powołanym regulacjami 3-letni termin przedawnienia roszczeń został ustanowiony jedynie w odniesieniu do odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach. Takiego terminu nie przewidziano natomiast dla pozostałych roszczeń, co oznacza - zgodnie z zasadami prawa administracyjnego - że termin przedawnienia w tym zakresie nie obowiązuje. Zaznaczył, że obecnie kwestie odszkodowania za wywłaszczenie i ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości regulują przepisy rozdziału 5 (art. 128-135) u.g.n., w oparciu o uchwałę z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06. Zatem odszkodowanie przysługuje osobie wywłaszczonej, a więc takiej, która była właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej lub decyzji ograniczającej prawo korzystania z nieruchomości. W orzecznictwie sądowadministracyjnym nie budzi także zastrzeżeń pogląd, że prawo takie przysługuje także spadkobiercom osoby wywłaszczonej. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie jest jednak ani osobą wywłaszczoną, ani nie jest spadkobiercą takiej osoby. Skarżący nabył przedmiotową nieruchomość od spadkobierców osoby będącej uprzednio właścicielem tej nieruchomości. W związku z tym w ocenie WSA nie jest on uprawniony do żądania odszkodowania. Ewentualne ograniczenia i szkody wywołane istnieniem linii energetycznych na przedmiotowej nieruchomości musiały wpłynąć na cenę kupna nieruchomości. Przy czym sam skarżący przyznał na rozprawie przed WSA, że miał pełną świadomość iż na nieruchomości posadowione są słupy energetyczne i biegnie linia energetyczna. WSA nie podziela stanowiska skarżącego o możliwości zbycia roszczenia o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w drodze umowy cywilnoprawnej. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił: I. Naruszenie przepisów prawa procesowego: a) art. 145 § 1 pkt i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a poprzez uznanie, że skarżący Z.Z. nie jest uprawniony do występowania w niniejszej sprawie z uwagi na brak wiarygodnego dokumentu przekonującego o tym, że nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości oraz fakt, że skarżący jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości od 1997 r., którą nabył na mocy umowy cywilnoprawnej, podczas gdy skarżący jako aktualny właściciel nieruchomości legitymuje się formalnoprawnym tytułem do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania; b) całkowitym pominięciu art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a w zw. z 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającym na utrzymaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w mocy decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, podczas gdy postępowanie administracyjne związane z przyznaniem odpowiedniego odszkodowania nie zostało zakończone; c) artykułu 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na umorzeniu przez WSA postępowania pomimo tego, że organ administracyjny nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego w szczególności nie zwrócił się do stron umowy sprzedaży o złożenie stosownych oświadczeń potwierdzających scedowanie na rzecz jej nabywców' uprawnień do dochodzenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności oraz nie zostało ustalone czy cena sprzedaży nieruchomości uwzględnia wywłaszczenie nieruchomości; d) artykułu 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi strony w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Wojewody została wydana pomimo niewyczerpującego i niewnikliwego zebrania materiału dowodowego potrzebnego do ustalenia czy w przeszłości doszło do ustalenia i wypłaty właścicielom odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości co pozwoliłoby na przejście do kolejnego etapu - ustalenia kto ma legitymację czynną do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania z tego tytułu. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 128 ust. 1 u.g.n. art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 u.g.n. oraz 130 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i nie wypłacenie skarżącemu odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości, podczas gdy organy powinny ustalić i wypłacić skarżącemu odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, którą nabył na podstawie umowy cywilnoprawnej; b) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organy powinny stwierdzić, że skarżącemu przysługuje słuszne odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości decyzją wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 u.w.n.; c) całkowitym pominięciu art. 140 kodeksu cywilnego poprzez pominięcie okoliczności, świadczących o ograniczeniu skarżącemu jego prawa własności poprzez wybudowanie na nieruchomości infrastruktury przesyłowej co w konsekwencji powinno prowadzić do przekonania, skarżącemu jako właścicielowi nieruchomości przysługuje roszczenie o odszkodowanie bez względu na sposób nabycia własności nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Skarżący przed nabyciem nieruchomości miał wiedzę, iż posadowione są na niej słupy i biegnie linia energetyczna, jednak nie mógł przewidzieć że została wydana decyzja ograniczająca prawo korzystania z nieruchomości. W ocenie Skarżącego znaczenie ma okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość została przez niego nabyta w 1997 r., natomiast pojęcie służebności przesyłu zostało wprowadzone do polskiego prawodawstwa dopiero w 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Powołany przepis ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Zgodnie zaś z treścią art. 132 ust. 6 u.g.n. obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych m.in. w art. 124 u.g.n. (obejmujących swą dyspozycją zdarzenia regulowane w przepisie art. 35 ustawy z 1958 roku) oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu, obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. (m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej). Istota sporu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.w.n. oraz art. 128 ust. 4 u.g.n., może być aktualny (każdoczesny) właściciel nieruchomości, czy tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa. W rozpoznawanej sprawie nie odnaleziono zezwolenia na wybudowanie napowietrznej linii energetycznej 220 kV. Niesporne jest natomiast, że Skarżący nie był właścicielem tej nieruchomości w dacie budowy linii energetycznej. Z. i G.Z. nabyli nieruchomość od spadkobierców P.L. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 1997 r. Oznacza to, iż osobą wywłaszczoną w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n. nie był skarżący. Nie budzi zatem wątpliwości, że skarżący jest kolejnym współwłaścicielem nieruchomości, którą nabył na zasadzie sukcesji syngularnej. Ustalenie, że skarżący nie był osobą wywłaszczoną, czyni jego żądanie bezzasadnym. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania, w związku z uprzednim wydaniem wobec nieruchomości decyzji wywołującej skutek ograniczenia praw, które do niej przysługiwały. Współczesne regulacje dotyczące administracyjnoprawnego trybu ustalania odszkodowania za skutki decyzji powodującej ograniczenie prawa przysługującego do nieruchomości poprzez założenie na niej określonych urządzeń infrastruktury technicznej (np. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n.) stosuje się właśnie wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości doznał takiego ograniczenia z decyzji wydanej wobec tego podmiotu. Okoliczność, że skarżący nie jest podmiotem, który doznał ograniczenia prawa własności wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie współczesnych przepisów u.g.n. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy. Powołany art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został zamieszczony wśród przepisów ustanawiających wyjątki od jednoczesnego orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Wraz z punktami 1 i 2 ustępu 5 reguluje wyczerpującą grupę takich wyjątków. O obowiązywaniu zasady numerus clausus wyjątków świadczy brak w ustępie 5 sformułowania "w szczególności", co prowadzi do wniosku, że ustęp ten zawiera katalog obejmujący wszystkie sytuacje szczególne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w ostatnich latach przeważa pogląd o możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów przeszłych, ale generalnie pogląd ten odnosi się do osób wywłaszczonych, będących adresatami decyzji wydanych w okresie minionym. W niniejszej sprawie ze stosownym wnioskiem wystąpił nabywca w drodze umowy kupna-sprzedaży. Przyjęcie, że roszczenie następcy prawnego osoby, której ograniczono własność ma charakter cywilny powodowałoby, iż podlegałoby ono przedawnieniu, tak jak roszczenie cywilne (art. 118 k.c.). Uznanie natomiast, że roszczenie dotyczące przyznania odszkodowania, nie ma w tym wypadku charakteru cywilnego powoduje to, że wprawdzie - jako prawo publicznoprawne, realizowane na drodze administracyjnej – nie podlega przedawnieniu, tym niemniej należy w takiej sytuacji wskazać na jakiej podstawie prawnej to prawo przysługuje następcy prawnemu. W przypadku praw o charakterze publicznoprawnym musi bowiem istnieć podstawa prawna wskazująca na przejście tego prawa na następców prawnych (por. wyrok NSA z 11.12.2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18). Na przykład z mocy przepisów szczególnych – przysługują spadkobiercom ( prawo dotyczące żądania zwrotu nieruchomości - art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. lub prawo do potwierdzenia rekompensaty – art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z 2017 r. poz. 2097). Z analogicznych względów chybiony jest zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji, bowiem to nie skarżący kasacyjnie doznał ewentualnej szkody lecz jego poprzednik prawny. Skład orzekający w niniejszej sprawie wyraża pogląd, że odszkodowanie o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Prawo to nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych. Dokonana wyżej ocena prawna powoduje, że dalsze zarzuty skargi kasacyjnej, w szczególności dotyczące naruszenia przepisów postępowania administtracyjnego, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Bezprzedmiotowe stają się bowiem rozważania odnośnie ustalonej ceny transakcyjnej w akcie notarialnym, czy też rozważania dotyczące przeniesienia wszystkich roszczeń, w tym roszczenia do odszkodowania. Norma określająca prawo do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ma charakter ius cogens. Zatem umowa kupna sprzedaży z 1997 r. nie mogła skutecznie przenosić roszczeń (praw podmiotowych), o których mowa w art. 36 ust. 1 u.w.n. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.