I OSK 403/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 661/24 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 3 lipca 2024 r. znak: KO.441.106.2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 661/24, oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 3 lipca 2024 r. znak: KO.441.106.2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła J. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie w całości skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych u.ś.r. w zw. z art. 128 k.r.i.o. poprzez niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej J. S. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż może podzielić opiekę nad nią z bratem i w związku z tym nie musi rezygnować z zatrudnienia, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej J. S. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej J. S. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczna nie wyklucza podjęcia przez nią z zatrudnienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W istocie oznacza to, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń faktycznych stanowiących podstawę orzekania. Przed odniesieniem się jednak do postawionych zarzutów kasacyjnych warto zwrócić uwagę, że J. G. wnioskiem z 28 czerwca 2023 r. wystąpiła do Wójta Gminy C. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – J. S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym 19 kwietnia 2023 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnoprawności Tomaszowie Mazowieckim na stałe. Po rozpoznaniu tego wniosku, Wójt Gminy C. decyzją z 4 kwietnia 2024 r. znak: ŚR.5211.5.2023.AG, wydaną na podstawie art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1 pkt 2, ust. 1a, ust. 3, ust. 4, ust. 5, art. 24 ust. 2a u.ś.r. oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką J. S. W wyniku złożonego przez skarżącą odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z 3 lipca 2024 r. utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy C. z 4 kwietnia 2024 r. SKO stwierdziło, że w świetle dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych nie można uznać, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną matką zajmowały skarżącej taką ilość czasu w ciągu dnia, aby zmuszona była do całkowitej rezygnacji z aktywności zawodowej. J. S. nie jest osobą całkowicie niesamodzielną i niesprawną ruchowo. Podopieczna nie jest osobą leżącą, nie wymaga karmienia, nie jest cewnikowana. Porusza się przy pomocy laski, wymaga pomocy w ubraniu się, toalecie, przygotowaniu posiłków i leków, pomiarze poziomu ciśnienia we krwi. W ocenie SKO zakres i częstotliwość czynności wykonywanych przez skarżącą w ramach opieki nad matką nie jest na tyle intensywny i absorbujący, aby stanowił obiektywną przeszkodę do podjęcia przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia. Opieka nad J. S. nie ma charakteru szczególnego, wymagającego znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, a zatem nie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia, choćby w ograniczonym zakresie w czasie, kiedy nie sprawuje ona opieki nad matką. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika także, aby podopieczna wymagała ekstraordynaryjnych czynności pielęgnacyjnych jak robienie zastrzyków, sporządzanie opatrunków itp. Nadto, akta sprawy nie potwierdzają również, aby podopieczna miała zabiegi rehabilitacyjne. Pomoc skarżącej, zasadniczo sprowadza się do wykonywania czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Sprawowana opieka w stanie faktycznym sprawy stanowi naturalną formę pomocy w rodzinie, a jej zakres nie stoi na przeszkodzie jednoczesnemu wykonywaniu pracy zarobkowej. Ponadto, SKO podkreśliło, że matka skarżącej ma jeszcze jedno dziecko – brata skarżącej, mieszkającego w bliskim sąsiedztwie skarżącej i matki, który jest w wieku 58 lat i może włączyć się osobiście bądź finansowo do opieki nad niepełnosprawną matką, do czego jest zobowiązana zgodnie z ustawą Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Powyższe stanowisko SKO podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie skarżąca nie wypełniła przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki. Zdaniem Sądu I instancji zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Ponadto według Sądu Wojewódzkiego okoliczność, że są inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki nie jest bez znaczenia dla rozpoznania sprawy. Obowiązek alimentacyjny, wynikający wprost z treści art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży w równym stopniu na wszystkich dzieciach. Zatem fakt, że brat skarżącej oświadczył, że nie jest w stanie podjąć się opieki nad niepełnosprawną matką ze względu na trudną sytuację finansową i problemy zdrowotne nie przesądza jeszcze, że w ogóle nie może on wspierać siostry w opiece nad niepełnosprawną matką. W wywiedzionej skardze kasacyjnej J. G. zarzuciła Sądowi I instancji wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 128 k.r.o. poprzez niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej J. S. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż może podzielić opiekę nad nią z bratem i w związku z tym nie musi rezygnować z zatrudnienia, art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej J. S. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką, art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej J. S. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczna nie wyklucza podjęcia przez nią z zatrudnienia. W ramach tak skonstruowanych zarzutów kasacyjnych, których granicami Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, skarga kasacyjna okazała się niezasadna, choć w zakresie pierwszego zarzutu rację ma skarżąca kasacyjnie. Rozwijając tę ocenę zauważyć należy, że podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonych w sprawie decyzji stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r., określający przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. O ile przy tym konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Zwrócić należy uwagę, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie wprowadził definicji legalnej wyrażenia "opieka" ani "sprawowanie opieki". Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub jej charakter. Tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece – w rozumieniu tego przepisu – musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 – dostępny w CBOSA). Ponadto należy podkreślić, że organy stosujące (wykonujące) ustawę o świadczeniach rodzinnych nie są uprawnione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uzależniać przyznania albo odmowy przyznania tego świadczenia od przesłanek (warunków, wymogów), które nie zostały ustanowione w prawie materialnym, tj. w u.ś.r. Obowiązkiem organów wykonujących ustawę o świadczeniach rodzinnych jest zbadanie zgodnie z wymogami k.p.a. zarówno pozytywnych jak i negatywnych warunków w zakresie załatwianej sprawy, ale – tylko – ustanowionych przez normodawcę w treści ustawy oraz następnie wydanie odpowiedniej treści decyzji administracyjnej. Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że dla przyznania świadczenia wystarczające jest by osoba ubiegająca się o świadczenie nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Wymóg rezygnacji z możliwości zarobkowania – rzeczywistej bądź potencjalnej – w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został przez ustawodawcę powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym – jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Z tego też powodu organ nie może ustalać wcześniejszych przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. W niniejszej sprawie trafnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że zakres sprawowanej przez skarżącą kasacyjnie opieki nad niepełnosprawną matką J. S. nie ma takiego charakteru aby uniemożliwiał podjęcie skarżącej kasacyjnie zatrudnienia. Zauważyć należy, że z wywiadów środowiskowych przeprowadzonych 12 lipca 2023 r. oraz 15 lutego 2024 r. wynika, że J. S. porusza się przy pomocy laski. Jest pampersowana z uwagi na nietrzymanie moczu (jak wskazano w ww. wywiadach – "czuje" potrzeby fizjologiczne). W grudniu 2023 r. przebywała w szpitalu na oddziale kardiologicznym w Tomaszowie Mazowieckim, z uwagi na problemy kardiologiczne i zabieg implantacji stymulatora. J. S. oświadczyła, że córka J. G. sprawuje nad nią opiekę i pomaga w czynnościach dnia codziennego. Skarżąca oświadczyła, że opiekuje się mamą m.in. podając leki, przygotowując posiłki, mierząc poziom ciśnienia krwi, zakładając pampersy, doglądając nocą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki zakres sprawowanej nie uniemożliwia skarżącej podjęcia pracy zarobkowej, gdyż przygotowanie posiłków i ich podawanie, przygotowywanie ubrań czy też sprzątanie i pranie, opłacanie rachunków, robienie zakupów – czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej kasacyjnie, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Tak samo jak czynności polegające na pomocy w codziennej higienie osobistej (np. myciu, kąpaniu, obcinaniu paznokci, strzyżeniu włosów), jak również pomoc w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej jak podawanie leków czy mierzenie ciśnienia, a także czynności o charakterze okazjonalnym (w razie potrzeby przy stanach chorobowych) jak rozmasowywanie bolących miejsc, umawianie wizyt lekarskich, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych, towarzyszenie wyjściom do kościoła i na spacery nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu. Ponadto z akt sprawy nie wynika aby niepełnosprawna matka skarżącej kasacyjnie była w takim stanie zdrowotnym, że wymaga ciągłej i trwałej opieki osób trzecich. Wręcz przeciwnie, z akt sprawy wynika, że mimo podeszłego wieku, jest osobą umiarkowanie sprawną – porusza się przy pomocy laski, lecz samodzielnie, jest w stanie kontrolować swoje odruchy i nie wymaga nieustającej opieki – co też wynika z zakresu czynności wykonywanych przez skarżącą kasacyjnie. Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą kasacyjnie nad niepełnosprawną matką jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasowym. W sprawie nie zachodzi zatem związek przyczynowo-skutkowy, który jest przesłanką pozytywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na utrwalony już w orzecznictwie pogląd zgodnie z którym ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, która wykluczałaby pozytywne rozpatrzenie wniosku w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki ma więcej niż jedno dziecko. Jeśli kilka osób jest zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli spełnia przewidziane prawem warunki. Ani organ, ani sąd nie są upoważnieni do decydowania, w jaki sposób inne osoby mają wypełniać swój obowiązek alimentacyjny. Zobowiązanie rodzeństwa do alimentacji rodzica pozostaje zatem bez wpływu na uprawnienie skarżącej kasacyjnie do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, czy istnieją obiektywne przeszkody w spełnianiu tego obowiązku przez brata skarżącej kasacyjnie. Odmienne stanowisko Sądu I instancji należy uznać za błędne, jednakże nie może to stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.