I OSK 410/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 17 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 791/13 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 791/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi D. S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miastka z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 7 czerwca 2013 r. D. S. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miastku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem M. S. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Burmistrz Miastka odmówił stronie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z ze sprawowaniem opieki nad mężem. W uzasadnieniu organ stwierdził, że stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z akt sprawy wynika, że strona legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2013 r., a ostatnie zatrudnienie miało miejsce w [...] i trwało do kwietnia 1990 r. Po utracie zatrudnienia strona była zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku do czasu otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. Organ podkreślił, że M. S. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 23 marca 2006 r. na stałe. Zatem w okolicznościach sprawy nie można przyjąć, że strona zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad mężem. Świadczenie nie mogło być przyznane, mimo spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek. Strona odwołała się od tej decyzji podnosząc, że kończąc zatrudnienie w 1990 r. nie wiedziała, że mąż będzie potrzebował opieki w 2006 r. Cały czas pomaga mężowi we wszystkich czynnościach domowych. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez stronę a opieką sprawowaną nad mężem wskazując, że na taką właśnie ocenę wpływa inna treść art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku tego drugiego przepisu, dotyczącego świadczeń pielęgnacyjnych, mowa jest o niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Zdaniem organu, jeżeli racjonalny ustawodawca w tym samym akcie prawnym odmiennie reguluje przesłanki przyznawania podobnych świadczeń, to niemożliwym jest przyjęcie, że interpretacja prawa do takich świadczeń może być taka sama. Należy zatem uznać, że przesłanki przyznania wyżej wskazanych świadczeń nie są tożsame. Stronę obciąża obowiązek alimentacyjny względem męża. Spełnia również kryterium dochodowe, warunkujące możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z przeprowadzonego w dniu 7 czerwca 2013 r. wywiadu środowiskowego wynika, że strona opiekuje się mężem, niemniej jednak w okresie poprzedzającym ustalenie, że mąż jest w znacznym stopniu niepełnosprawny strona nie pracowała i nie wykonywała innej pracy zarobkowej. Jej mężowi po raz pierwszy znaczny stopień niepełnosprawności orzeczono dopiero 23 marca 2006 r. ustalając, że stopień ten istnieje od stycznia 2006 r. Brak możliwości przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez stronę (zakończeniem zatrudnienia z powodu wygaśnięcia umowy zawartej na czas określony) a zaistniałą niemal 16 lat później, koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że decyzja w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ma charakteru uznaniowego. Zasiłek ten przysługuje wyłącznie w wypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. D. S. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że prezentowana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zasługuje na akceptację. Dokonana wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi bowiem do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi". Także zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki w następstwie rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). W ocenie Sądu I instancji przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako rekompensatą Państwa w stosunku do osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to właśnie Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. A skoro tak, to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu I instancji nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 P.p.s.a., mianowicie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż zachodzi podstawa do uchylenia decyzji obu instancji wobec stwierdzenia przez Sąd, że osoba bez pracy podejmując się stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym rezygnuje z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej i zachodzi podstawa do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w sposób prowadzący do niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu; 2) naruszenie prawa materialnego i procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 P.p.s.a. mając na uwadze art. 7, art. 80 k.p.a. w związku z uwzględnieniem skargi wobec błędnego ustalenia Sądu, że zaskarżona decyzja Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem prawa materialnego art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; jak również art. 32 Konstytucji RP wobec stwierdzenia w wyroku, iż zaskarżona decyzja narusza prawo biorąc pod uwagę podnoszoną przez Sąd sprzeczność przepisu art. 16a ustawy z zasadą równości, w odniesieniu do przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego unormowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych; 3) naruszenie art. 134 i art. 151 P.p.s.a. wobec naruszenia przez Sąd ww. przepisów prawa materialnego i procesowego, o czym mowa powyżej w pkt 1 i 2 niniejszej skargi skutkującego uchyleniem obu ww. decyzji; uchybienie art. 134 P.p.s.a. polega przy tym na wadliwym wyniku kontroli legalności zaskarżonych decyzji wobec naruszenia ww. przepisów prawa materialnego i procesowego w powiązaniu z błędną oceną stanu faktycznego, na którą wpływ miało ww. zarzucane naruszenie przepisów prawa materialnego; 4) naruszenie art. 141 § 4 i art. 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe wskazanie, co do dalszego toku postępowania w związku z uchyleniem obu ww. decyzji w sposób naruszający zakres kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na treść wyroku; z ostrożności zarzucono wadliwość uzasadnienia wyroku, gdy chodzi o interpretację pojęcia rezygnacji z zatrudnienia na gruncie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych sprowadzające się do rozszerzenia zastosowania tego przepisu i odmowy jego zastosowania wobec stwierdzenia sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł: 1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie, z ostrożności procesowej 2) o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji w celu ponownego rozpoznania skargi na decyzję Kolegium, biorąc pod uwagę brak wyjaśnienia w jaki sposób ustalenie braku zatrudnienia osoby podejmującej się stałej opieki nad członkiem rodziny niepełnosprawnym w stopniu znacznym ma wpływać na zastosowanie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji stwierdzonego przez organy administracji braku związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem tej opieki oraz wobec zarzucanego Sądowi naruszenia art. 32 Konstytucji RP; uwzględnić należy również, że Sąd dokonując wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych błędnie ocenił stan faktyczny sprawy. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o rozważenie - na wypadek uznania, iż ma miejsce istotne zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości na tle stanu faktycznego i prawnego sprawy - zasadności podjęcia uchwały: "Czy w świetle art. 16a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności /.../ dotyczy osób pozostających bez zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w chwili objęcia tej opieki (ze wskazaniem zwłaszcza na osoby zarejestrowane w urzędzie pracy jako bezrobotne oraz te które nie są w ogóle zarejestrowane, bądź wyrejestrowały się na własny wniosek, celem objęcia opieki), gdy nie ma związku między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad członkiem rodziny niepełnosprawnym w stopniu znacznym; względnie czy uprawnienie do zasiłku może dotyczyć osoby zarejestrowanej jako bezrobotna w powiatowym urzędzie pracy w chwili objęcia opieki, jeśli nie ma związku między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym ?" Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Należy zauważyć, że w dniu 5 grudnia 2013 r. został ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 27/13, jednakże uzasadnienie tego wyroku nie mogło być znane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Sąd ten nie mógł również przewidzieć, że w dniu 12 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wystąpi do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym "czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992, ze zm. zwanej dalej u.ś.r.) w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji". Postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14 Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu pytania prawnego umorzył postępowanie. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012 r., poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134). Trybunał Konstytucyjny – na siedem dni przed sformułowaniem pytania prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego została ogłoszona 16 grudnia 2013 r. w Dz. U. poz. 1557) – orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 u.ś.r, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Wykonując wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego Sejm uchwalił w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U poz. 567) w której uregulowano sytuację prawną osób, które utraciły prawo do świadczenia rodzinnego w związku z wejściem w życie ustawy 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Ustawa weszła w życie 15 maja 2014 r. Zgodnie z art. 5 w zw. z art. 8 tej ustawy w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przyznaje jednocześnie prawo do wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego za okres między wygaśnięciem tego prawa a dniem wejściem jej w życie, wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. Ponadto art. 17 tej ustawy zmienił treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ust. 1 pkt. 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten – zgodnie z art. 26 tej ustawy – wejdzie w życie 1 stycznia 2015 r. Sąd I instancji dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem w dacie orzekania (5 grudnia 2013 r.) nie była znana temu Sądowi treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. W świetle argumentacji przedstawionej przez Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku i postanowieniu, które to argumenty w pełni akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie, stwierdzić należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku odpowiada prawu bowiem D. S. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem od 1 października 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.