I OSK 411/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 649/12 w sprawie ze skargi [...] w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 23 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 649/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] stycznia 2012 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2011 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono [...], na jego wniosek z 15 lutego 1994 r., ustanowienia z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. S.. We wniosku o uwłaszczenie Przedsiębiorstwo powoływało się na uchwałę Nr 1/4 z 10 stycznia 1961 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Pensjonat "[...]" oraz uchwałą Nr 89/35 z 27 listopada 1962 r. tegoż Prezydium w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą [...], połączenia przedsiębiorstw państwowych i przejęcia jednostki organizacyjnej, zmienioną zarządzeniem Nr 48 z 6 września 1988 r. Prezydenta m.st. Warszawy o nadaniu nowej nazwy Przedsiębiorstwu "[...]" na [...] – przekształcone przez Ministra Skarbu w spółkę akcyjną, aktem notarialnym z 5 czerwca 2009 r. Zdaniem "[...]" akty te miały wskazywać na jego prawo zarządu do ww. nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. Organy uznały, iż z ww. dokumentów, a także protokołu zdawczo-odbiorczego z 28 kwietnia 1963 r., spisanego w związku z uchwałą z 27 listopada 1962 r. o połączeniu Przedsiębiorstwa Pensjonat "[...]" z Przedsiębiorstwem "[...]", o przekazaniu majątku Pensjonatu "[...]", nie wynika, aby grunt nieruchomości przy ul. Szpitalnej znajdował się w zarządzie "[...]", a jedynie, że budynek był przedmiotem przekazania, zaś celem działania poprzedników prawnych "[...]" było zarządzanie budynkami, przeznaczonymi dla potrzeb placówek dyplomatycznych. W decyzjach wskazano też, ze co do gruntu nieruchomości przy ul. S., podlegającej przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 249 ze zm.), toczy się postępowanie z wniosku następców prawnych poprzedniego właściciela, bowiem została stwierdzona nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] września 1951 r., utrzymującej w mocy orzeczenie o odmowie przyznania prawa do gruntu właścicielom, zaś postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone przez Ministra Infrastruktury do czasu zakończenia postępowania uwłaszczeniowego z wniosku [...], które to zawieszenie miało miejsce w związku z wyrokami Wojewódzkiego ([...] kwietnia 2002 r.) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (5 lutego 2004 r.), wskazującymi na konieczność załatwienia wniosku o uwłaszczenie przed rozpatrzeniem wniosku następców poprzedniego właściciela. Organy podniosły też, że wyrokiem z 7 września 2010 r., uwzględniając skargę następców prawnych właściciela na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, dotyczących załatwienia wniosku "[...]", Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał do rozpoznania tego wniosku w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że załatwienie wniosku dekretowego jest zależne od uprzedniego rozpoznania sprawy w przedmiocie uwłaszczenia. U podstaw odmowy uwłaszczenia legło to, iż "[...]" nie legitymował się prawem zarządu do gruntu, ale również, jak podniósł Prezydent, fakt, iż gdyby uwłaszczenie zostało dokonane naruszałoby to prawa osób trzecich, tj. następców prawnych poprzedniego właściciela, co byłoby sprzeczne z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który obecnie stanowi podstawę postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, podzielając pogląd organów, co do braku dowodu na prawo zarządu "[...]" do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. S., wskazał na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), tj. § 4 ust. 1, który wymienia dokumenty, na podstawie których organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, bo to jest niezbędną przesłanką uwłaszczenia, jak wynikało z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), któremu odpowiada art. 200, Sąd podkreślił, że prawa zarządu nie można domniemywać, a z dokumentów przedłożonych przez "[...]" nie wynika ono, świadczą one tylko o tym, że poprzednicy prawni zarządzali budynkiem, przeprowadzali remonty, celem zachowania substancji w stanie umożliwiającym wynajem w nim lokali dla placówek zagranicznych. Reprezentowany przez adwokata, [...] S.A. – następca prawny "[...]" – wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie: naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i § 4 ust. 1 pkt. 8 i 9 rozporządzenia RM z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu oraz przepisów prawa materialnego i dotyczących postępowania, tj. art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami: Nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w ust. 1 i 2, nie może naruszać praw osób trzecich, związku z tym pierwszeństwo rozpoznania dotyczy wniosków spadkobierców byłych właścicieli. W niniejszej sprawie kolejność ta została odwrócona, przez co doszło do jego rażącego naruszenia. Skoro spadkobiercy byłych właścicieli zgłosili roszczenie do przedmiotowej nieruchomości, to zgodnie z wykładnią językową i celowościową art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ich wniosek winien być rozpoznany jako pierwszy. Całkowicie niezasadne jest przyjęcie, że przedłożone przez skarżącą dokumenty nie wykazują istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu nieruchomością przez skarżącą – dokonując takiej oceny, WSA naruszył art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i § 8 ust. 1 pkt. 8 i 9 rozporządzenia RM z 10.02.1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu. Dla oceny czy przedłożone dokumenty, stanowią podstawę do przyjęcia, że skarżącej przysługiwało w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu przedmiotową nieruchomością, są przepisy ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz realia tzw. "gospodarki socjalistycznej" w tym jej podstawowej zasady "jednolitej własności państwowej". Skoro przekazanie nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie ww. ustawy, to nie mogły mieć do niego zastosowania instytucje z niej wynikające, w tym decyzja o przekazaniu w użytkowanie. Zgodnie z art. 5 ww. ustawy, użytkowanie uprawniało do korzystania z terenu z wyłączeniem innych oznaczało wykonywanie czynności zarządcy (administratora). Tereny nadal stanowiły własność publiczną, zaś jednostki państwowe (w tej sprawie poprzednik prawny skarżącej) jedynie korzystały z terenów na zasadzie wyłączności. Była to specyficzne prawo powstające w oparciu i na podstawie przepisów o charakterze administracyjnym oraz władczych decyzji organów publicznych; w tym znaczeniu różniło się od klasycznych instytucji prawa cywilnego. Biorąc pod uwagę treść art. 5 ww. ustawy, nie ulega wątpliwości, że poprzednik prawny skarżącej korzystał z nieruchomości przy ul. Szpitalnej na zasadzie władania, jego więc prawo odpowiadało treści użytkowania. Ważne jest nie nazewnictwo ale cel i zakres przyznanego prawa, a to wskazuje jednoznacznie na istnienie do 1985 r. użytkowania i następnie zarządu skarżącej na przedmiotowej nieruchomości. E. J. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując, że na konieczność rozpoznania wniosku "[...]" przed wnioskiem b. właścicieli wskazują wyroki Sądów, potwierdzone przez Wojewódzki Sąd, a także przytaczając treść § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania, wymieniającego dokumenty, na podstawie których stwierdza się istnienie prawa zarządu, a żadnego z nich skarżący Holding nie przedstawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na to, że jej zarzuty nie są usprawiedliwione. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą dwóch kwestii – niewłaściwej kolejności postępowań co do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. S. i błędnej oceny dokumentacji złożonej w sprawie uwłaszczenia. Do ww. gruntu nieruchomości warszawskiej toczy się postępowanie z wniosku następców prawnych poprzednich właścicieli w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] września 1951 r. nr MT.VI.2/6594-1/51, którą utrzymane zostało w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] lipca 1951 r. Nr [...], odmawiające b. właścicielom przyznania prawa dekretowego. Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] kwietnia 2002 r. nr [...], stwierdzająca nieważność ww. decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej, została uchylona, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lutego 2004 r. sygn. akt I SA 1215/02, a skarga kasacyjna od tego wyroku oddalona, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1041/05. Uchylenie ww. decyzji nadzorczej nastąpiło z tego względu, iż jak stwierdzono w ww. wyrokach, jej wydanie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. od treści decyzji wydanej w postępowaniu uwłaszczeniowym z wniosku [...]. Wobec nierozpoznawania tego wniosku następcy prawni b. właścicieli wnieśli skargę na bezczynność i Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z 7 września 2010 r. sygn. akt I SAB/Wa 139/10, uwzględniając ją, zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do jego załatwienia, zakreślając termin i w uzasadnieniu wyroku wskazując, że nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie sprawy z wniosku dekretowego uzależnione jest od uprzedniego rozpoznania sprawy w przedmiocie uwłaszczenia Przedsiębiorstwa "[...]". Wyrokami tymi i ocenami wyrażonymi w nich, z których wynika kolejność postępowań – jako pierwsze uwłaszczeniowe, drugie – nadzorcze do orzeczeń dekretowych, związane są sądy i organy, na mocy art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.. Zastosowana zatem przez organy kolejność postępowań, tj. rozpoznanie sprawy o uwłaszczenie z wniosku "[...]" jako pierwszej przed załatwieniem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń, które zostało zawieszone, była prawidłowa, zasadnie zatem zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku. Zarzuty zatem skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z uwagi na to, że, zdaniem skargi, jako pierwsze powinno być zakończone postępowanie dekretowe, jest zupełnie nietrafny. Przepis ten nie pozwala na naruszanie praw osób trzecich, zatem respektowanie tych praw w postępowaniu o uwłaszczenie dokonywane na podstawie art. 200 ust. 1 tej ustawy. W sprawie tymi prawami są prawa następców prawnych poprzednich właścicieli nieruchomości warszawskiej, które muszą być brane pod uwagę w postępowaniu uwłaszczeniowym – nabycia z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego gruntu. Zgodnie z art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach o stwierdzenie nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunt w zarządzie, mieszkaniowych przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosuje się zasady podane w tym przepisie – wskazują one organ właściwy do prowadzenia postępowania, akt administracyjny, jaki sprawę załatwia i jego treść oraz kwestie odpłatności. Przepisem, do którego odwołuje się art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest art. 2 ustawy o zmianie ustawy z 29 września 1990 r., który stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Z przepisów tych wynika wyraźnie, że uwłaszczenie jest możliwe tylko wówczas jeśli podmiot o nie się ubiegający może wylegitymować się prawem zarządu do gruntu na dzień 5 grudnia 1990 r. Dokumenty, na podstawie których właściwy w sprawie uwłaszczenia organ stwierdza istnienie prawa zarządu, wymienia w § 4 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Żaden z przedstawionych przez Przedsiębiorstwo [...] dokumentów nie jest tym, o którym mowa w ww. przepisie. Skarżący Holding powołuje się na pkt 8 i 9 ust. 1 § 4, które wymieniają uchwały, zarządzenie lub decyzję wydane w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości (pkt 8), protokół przekazania nieruchomości, sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r. (pkt 9), jako te wskazując uchwały z 10 stycznia 1961 r., z 27 listopada 1962 r. i protokół zdawczo-odbiorczy z 29 kwietnia 1963 r. Jednak podkreślić należy, iż uwłaszczenie – prawo użytkowania wieczystego ma być ustanowione na gruncie nieruchomości, zatem z aktów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia musi wykazać prawo zarządu do gruntu, jako tej części nieruchomości, która ma zostać uwłaszczona. Pozostałe bowiem części nieruchomości stają się przedmiotem prawa własności. Z dokumentów, na które powołuje się skarżący Holding prawo zarządu do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. S. nie wynika, żaden z nich bowiem gruntu nie dotyczy. Uchwała Nr 1/4 Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 10 stycznia 1961 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pn. Pensjonat "[...]" w § 3 mówi, że przedmiotem działania przedsiębiorstwa jest eksploatowanie budynku położonego w Warszawie przy ul. S. – taką nazwę w tamtych czasach nosiła ul. [...]. Z kolei uchwała Nr 89/353 tegoż Prezydium z 27 listopada 1962 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa Państwowego pod nazwą Przedsiębiorstwo "[...]", połączenia (w późniejszym terminie) przedsiębiorstw państwowych i przejęcia (przekazania) jednostki organizacyjnej (zakładu) w § 2 ust. 1 dokonuje połączenia Pensjonatu "[...]" z przedsiębiorstwem [...], które przejmowało majątek Pensjonatu, zaś w § 4 ust. 1 stwierdza, że przedmiotem działania tak zorganizowanego przedsiębiorstwa jest zarządzanie budynkami państwowymi przeznaczonymi dla potrzeb placówek zagranicznych i innymi wskazanymi przez Wydział Gospodarki Komunalnej. Wynikiem tej uchwały jest protokół zdawczo-odbiorczy z 29 kwietnia 1963 r. z przejęcia-przekazania majątku Pensjonatu "[...]". Wśród spraw przekazanych – gotówka, materiały i przedmioty nietrwałe, sprawy organizacyjne, sprawy sporne, są środki trwałe, wśród których wymieniony jest budynek przy ul. S.. Z uchwał tych i protokołu nie wynika, iż dotyczą one gruntu. Pensjonat "[...]" miał w eksploatacji jedynie budynek i taki środek trwały z takim uprawnieniem do niego przekazał przedsiębiorstwu "[...]". Po zmianie uchwały Nr 89/313, tworzącej "[...]", zarządzeniem Nr 48 Prezydenta m.st. Warszawy z 6 września 1988 r. i nadaniu nazwy [...], stan ten nie uległ zmianie. Prawo zarządu do gruntu nieruchomości, jako dające tytuł władania nim w imieniu właściciela – podmiotu prawa publicznego – nie może być dorozumiane, stąd przepisy wykonawcze dotyczące kwestii uwłaszczenia wskazują jakimi aktami należy prawo zarządu wykazać. Z żadnego z przedłożonych w postępowaniu przez skarżący Holding dokumentów prawo to nie wynika. Natomiast argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej nakazywałaby właśnie dorozumiewać się tego prawa, przy czym dorozumienie to byłoby wbrew dokumentacji sprawy, która została przedłożona przez "[...]:. Z akt sprawy wynika, że "[...]" prawem zarządu do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. S. nie legitymował się na dzień 5 grudnia 1990 r., zaś budynek miał powierzony tylko do eksploatacji i administrowania w celu realizacji zadania – obsługi cudzoziemców – do jakiej został powołany. Zarzut zatem naruszenia art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 4 ust. 1 pkt 8 i 9 rozporządzenia wykonawczego do niej jest nietrafny, a odmowa uwłaszczenia była zasadna. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.