I OSK 4131/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 571/18 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [....] w przedmiocie przyznania świadczenia niepieniężnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 571/18, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia niepieniężnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z 16 stycznia 2018 roku K. K., przebywający w Schronisku dla Osób Bezdomnych "[...]" w B. – Stowarzyszenia "[...]", zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o udzielenie pomocy w formie pokrycia kosztów schronienia, nie wskazując na jaki okres oczekuje wsparcia. Po sporządzeniu wywiadu środowiskowego i odebraniu oświadczeń od wnioskodawcy Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B., pismem z 18 stycznia 2018 roku, przekazał zebrane dokumenty do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. jako organowi właściwemu ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania bezdomnego w S. Decyzją z 14 lutego 2018 r., Nr 174/ZC/P/18, Prezydent Miasta S. orzekł o: 1) przyznaniu K. K. świadczenia niepieniężnego w postaci schronienia w Stowarzyszeniu "[...]" Schronisko dla Osób Bezdomnych "[...]" w B. na okres od dnia 25 stycznia 2018 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r., 2) wniesieniu opłaty za osobodzień w kwocie 25,00 zł po otrzymaniu noty obciążającej za faktyczne wykorzystany pobyt – ilość dni. Organ wyjaśnił, że skarżącemu przyznano nieodpłatny pobyt w schronisku, bowiem jest on osobą bezdomną, a jego miesięczny dochód (gospodarstwo jednoosobowe) nie przekracza kryterium dochodowego określonego dla osoby samotnie gospodarującej bowiem wynosi 634,00 zł (481,00 zł zasiłek stały i 153,00 zł zasiłek pielęgnacyjny). Datą początkową przyznania świadczenia jest data wpływu wniosku do właściwego organu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. K. kwestionując przyznanie mu świadczenia od dnia 25 stycznia 2018 r., podczas gdy wniosek o udzielenie tej formy pomocy złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w B. w dniu 16 stycznia 2018r. Wskazał także, że poprzednia decyzja przyznająca mu tę formę pomocy "skończyła się" z dniem 31 grudnia 2017 r. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 1 i przyznało K. K. świadczenie niepieniężne w postaci schronienia w Stowarzyszeniu "[...]" – Schronisko dla Osób Bezdomnych "[...]" w B., ul. [...] na okres od dnia 16 stycznia 2018 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r., w pozostałym zakresie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że datą początkową przyznania K. K. świadczenia niepieniężnego w postaci schronienia winien być nie dzień 25 stycznia 2018 r., jak przyjął organ pomocowy w S. (data wpływu dokumentów przekazanych przez MOPS w B.), lecz dzień 16 stycznia 2018 r. W dniu tym bowiem do MOPS w B. wpłynął wniosek skarżącego wraz z wymaganymi dokumentami, który wszczął postępowanie w sprawie udzielenia wnioskodawcy pomocy w formie schronienia. Zdaniem organu przemawia za tym słuszny interes strony, który według Kolegium nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym i możliwościami Ośrodka w zakresie uprawnień i środków. Wskazano, że przyjęcie tej daty jako daty początkowej przyznanego świadczenia zabezpiecza także stronę przed ewentualnymi szkodami, na wypadek gdyby postępowanie organu (organów) było prowadzone przewlekle. Brak jest natomiast w ocenie Kolegium podstaw do ustalenia prawa do świadczenia w postaci schronienia z datą wsteczną na zasadzie kontynuacji świadczenia, czego zdaje się domagać skarżący. Uznano, że skoro skarżący miał świadomość tego, że świadczenie w postaci schronienia zostało mu przyznane do dnia 31 grudnia 2017 r., to w sytuacji, gdy oczekiwał kontynuacji tego świadczenia, winien złożyć stosowny wniosek odpowiednio wcześniej. Na w/w decyzję K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, kwestionując okres, na jaki pomoc została przyznana. Wskazał, że w schronisku przebywa od wielu lat. Początkowo musiał pokrywać koszty związane z pobytem w placówce z zasiłku stałego. Na cel ten przeznaczał 70% świadczenia. Nadmienił, że jest osobą chorą, niepełnosprawną w stopniu znacznym i pozostaje pod stałą kontrolą specjalistów. Z uwagi na zmianę przepisów został zmuszony od stycznia do pokrywania pełnych kosztów związanych z jego pobytem w placówce. Skarżący zdaje sobie sprawę, że to w jego interesie leżało dopilnowanie terminu, jednak w poprzednich latach nie było z tym kłopotu. Podkreślił, że jego dochód to łącznie 634,00 zł. Wskazał, że konieczność pokrycia kosztów pobytu w placówce za okres 15 dni stycznia znacznie nadszarpnie i tak skromny budżet. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że interpretacja art. 106 ust.3 zd. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm. – dalej "u.p.s.") prowadzi do wniosku, iż świadczenia pieniężne z pomocy społecznej o charakterze okresowym – miesięcznym, przyznaje się i wypłaca poczynając od pierwszego dnia miesiąca, w którym został złożony wniosek, a nie od daty złożenia wniosku. W ocenie Sądu interpretacja ta dotyczy zarówno świadczeń pieniężnych, jak i niepieniężnych. Wobec tego zdaniem Sądu, w sytuacji złożenia wniosku, jak w niniejszej sprawie, w dniu 16 stycznia 2018 r., świadczenie powinno przysługiwać stronie poczynając od 1 stycznia 2018 r. Wykładnia taka jest zgodna z językowym brzmieniem przepisu. Sąd I instancji stwierdził, że organy w niniejszej sprawie dokonały nieuprawnionego zrównania, utożsamienia dwóch różnych dat – daty złożenia wniosku o świadczenie i daty nabycia uprawnień. Są to jednak odrębne, autonomiczne i niezależne sytuacje. Sąd podkreślił, że w sytuacji nabycia uprawnienia do danego świadczenia nie od pierwszego dnia danego miesiąca lecz w jego trakcie, organ może przyznać świadczenie dopiero od daty nabycia uprawnienia. Powstanie uprawnienia do świadczenia w trakcie miesiąca następuje w takiej sytuacji, gdy przesłanki nabycia prawa do świadczenia ziszczą się nie pierwszego dnia miesiąca lecz kolejnych dni miesiąca, w którym złożono wniosek lub miesięcy następujących po złożeniu wniosku, już w trakcie toczącego się postępowania. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała jednak miejsca. Skarżący od początku miesiąca spełniał bowiem przesłanki (pobyt w schronisku, zachowane kryterium dochodowe) do nabycia świadczenia. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a"), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 106 ust. 3 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie do świadczenia niepieniężnego w postaci zapewnienia pobytu w schronisku dla osób bezdomnych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 106 ust. 3 u.p.s., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek bezpodstawnego uznania, że SKO w S. orzekło o przyznaniu świadczenia niezgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że świadczenia niepieniężne należy przyznawać wyłącznie na przyszłość, a zatem nie wcześniej, niż od daty złożenia wniosku wszczynającego postępowanie o przyznanie świadczenia, a nie od pierwszego dnia miesiąca złożenia wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Należy wskazać, że ustawa o pomocy społecznej przewiduje dwa rodzaje świadczeń: pieniężne i niepieniężne, o czym stanowi art. 36 u.p.s. Jednym z rodzajów świadczeń niepieniężnych jest udzielenie schronienia, o czym stanowi art. 36 pkt 2 lit. i) u.p.s. Udzielenie schronienia, a więc przyznanie świadczenia niepieniężnego, następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych i innych miejscach do tego przeznaczonych. Zgodnie z art. 48 u.p.s., osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Przy czym należy zaznaczyć, że rozstrzygniecie w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Natomiast zgodnie z art. 106 ust. 3 u.p.s., świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z wymaganą dokumentacją. Z treści powyższego przepisu wprost wynika, że regulacja ta dotyczy świadczeń pieniężnych. Zatem uregulowanie to nie obejmuje świadczeń niepieniężnych. Nie mamy tu bowiem do czynienia z "wypłacaniem świadczeń", o którym mowa w w/w przepisie. Wobec tego należy dojść do wniosku, że świadczenia niepieniężne mogą być przyznawane jedynie na przyszłość. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest data początkowa umieszczenia K. K. w schronisku dla bezdomnych – Stowarzyszenie "[...]" – Schronisko dla Osób Bezdomnych "[...]" w B. Organ II instancji twierdzi, że datą tą jest dzień 16 stycznia 2018 r., czyli dzień, w którym do MOPS w B. wpłynął wniosek wszczynający postępowanie w sprawie udzielenia pomocy w formie schronienia. Natomiast w ocenie Sądu I instancji datą początkową przyznanego świadczenia winna być data 1 stycznia 2018 r., tj. data początku miesiąca, w którym wpłynął wniosek – zgodnie z art. 106 ust. 3 u.p.s. – a nie data złożenia wniosku (16 stycznia). Mając na uwadze treść art.106 ust.3 u.p.s. rozstrzygające znaczenie ma charakter udzielonej pomocy. Przypomnieć należy, że pomoc ta ma charakter niepieniężny – dotyczy bowiem udzielenia schronienia. Nie może zatem zostać przyznana z mocą wsteczną, może być udzielona jedynie na przyszłość. Wobec tego należy uznać, że świadczenie w postaci schronienia nie mogło być przyznane od dnia 1 stycznia 2018r., jako, że wniosek w tym przedmiocie wpłynął dopiero w dniu 16 stycznia 2018 r. Tę datę, czyli wpływ wniosku wraz z wymaganymi dokumentami do MOPS w B. uznać należy – za organem II instancji – za datę początkową przyznania wnioskowanego świadczenia. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. Jednym z takich warunków jest złożenie wniosku o przyznanie pomocy, której strona oczekuje. Przyznanie bowiem świadczeń z pomocy społecznej każdorazowo następuje na wniosek strony zainteresowanej. Wobec tego należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyznania w/w świadczenia na zasadzie kontynuacji. Jeżeli bowiem poprzednio przyznane świadczenie w postaci schronienia "kończyło się" w dniu 31 grudnia 2017 r., to wnioskujący – jeżeli był zainteresowany kontynuowaniem pobierania tego świadczenia – winien był w odpowiednim czasie złożyć kolejny wniosek w tym przedmiocie. Nie można bowiem na organy administracyjne przerzucać obowiązku dbałości o własne interesy stron postępowania (samych zainteresowanych). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207§ 2 p.p.s.a., z uwagi na trudną sytuację materialną K. K., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.