I OSK 415/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SAB/Wr 33/08 odrzucające skargę L. F. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie przyznania lokalu socjalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną L. F. wniósł w niniejszej sprawie w dniu 20 października 2008 r. za pośrednictwem Wydziału Lokali Mieszkalnych Urzędu Miejskiego Wrocławia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na: "niedostarczenie lokalu socjalnego L. F. od 30 marca 1999 r." wskazując jako organ, którego bezczynności skarga dotyczy, Wydział Lokali Mieszkalnych Gminy Wrocław. Skarga ta została zarejestrowana jako skarga na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie przyznania lokalu socjalnego. W uzasadnieniu skargi podał, że od 30 marca 1999 r. czeka na lokal socjalny. Jest osobą ubogą, figuruje w rejestrze osób bezdomnych. Oczekuje dostarczenia niezwłocznie przez Gminę lokalu mieszkalnego odpowiedniego dla potrzeb jednoosobowego gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Gminy Wrocław - Prezydent Wrocławia wniósł o jej odrzucenie. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę L. F. Jak wskazał Sąd skargę na bezczynność organu gminy w zakresie przyznania lokalu mieszkalnego uznać należy w świetle przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t. Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) za niedopuszczalną. Ze skargi wniesionej w niniejszej sprawie w sposób jednoznaczny wynika, że jej przedmiotem jest bezczynność Prezydenta Wrocławia w zakresie przyznania lokalu socjalnego. Skarżący bowiem podał w skardze, że oczekuje dostarczenia niezwłocznie przez Gminę lokalu mieszkalnego odpowiedniego dla jednoosobowego gospodarstwa domowego, a więc domaga się zawarcia z nim umowy najmu lokalu mieszkalnego. Sprawa niniejsza nie należy zatem do kognicji sądu administracyjnego. Sprawa dostarczenia lokalu socjalnego nie jest bowiem sprawą sądowoadministracyjną. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienie wniósł L. F., zaskarżając je w całości i zarzucając mu: 1/ naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał iż w stanie faktyczno-prawnym sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego wyłączające administracyjny tryb przyznawania lokali socjalnych (art. 22, 23 ustawy), w sytuacji, gdy poprawna interpretacja przepisów powołanej regulacji prawnej prowadzi do odmiennych wniosków albowiem tryb zakwalifikowania i umieszczenia na liście do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nie ma charakteru sprawy cywilnej, a jest aktem administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego, 2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istny wpływ ma wynik sprawy polegające na błędnym przyjęciu, iż wniesiony przez skarżącego środek odwoławczy jako nie mieszczący się w zakresie unormowań zawartych w treści przepisów art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega a limine odrzuceniu mimo, iż stan faktyczno-prawny sprawy uzasadnia sądowy tryb postępowania administracyjnego w pełnym zakresie. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w tej kwestii należy uznać za merytorycznie wadliwe, a generalnie ujmując zagadnienie odmowa zakwalifikowania do wynajmu socjalnego mieszkania komunalnego podlega skardze do sądu administracyjnego. Uzasadniając tak zajęte stanowisko skarżącego nie można stracić z pola widzenia okoliczności natury prawnej, że odmowa zakwalifikowania i umieszczenia na liście do najmu lokalu socjalnego realizowana jest w formie uchwały, a jej podstawę stanowią przepisy prawa miejscowego. W tej zatem sytuacji prawnej nie można przyjąć, że tak wydana uchwała ma charakter cywilnoprawny. Umieszczenie zatem na liście do najmu lokali nie kreuje stosunku cywilnoprawnego lecz poprzedza czynność cywilnoprawną jaką jest zawarcie umowy najmu. Dopiero w sytuacji gdy nastąpi zawarcie umowy najmu lokalu mamy do czynienia z cywilnoprawnym stosunkiem zobowiązaniowym i wówczas tryb sądowej kontroli administracyjnej takich umów jest wyłączony. Należy w niezbędnym zakresie powołać się na uchwałę z dnia 21 lipca 2008 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt I OPS 4/08, która praktycznie rozstrzygnęła kwestię "że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego należą uchwały gminy, które nie mają charakteru cywilnoprawnego chociaż są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych (zawarcie umowy).Tego rodzaju rozstrzygnięcia są aktami administracji publicznej i podlegają kontroli sądowej na równi z decyzjami administracyjnymi. Ponadto Sąd pominął w swojej ocenie prawnej, że stosownie do przepisu art. 7 ust.1 pkt 7 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (..,.) do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, a w tym tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych z tych przesłanek natury prawnej skarżący w swojej indywidualnej sytuacji wywodzi żądanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, Zauważyć należy, że skarga na bezczynność organu jest pochodną dopuszczalności skargi albowiem jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 w/w ustawy można ją wnieść jedynie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy są uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Powołana wyżej ustawa nie przewiduje załatwiana spraw przyznawania lokali socjalnych w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Z tego już powodu nie można mówić, aby organ znajdował się w bezczynności skoro ustawa nie przewiduje takiej formy załatwienia niniejszej sprawy. Wręcz przeciwnie zarówno odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 5 cyt. ustawy) jak i najem wydzielonych z tego zasobu lokali socjalnych (art. 23 ustawy) regulowane są umowami cywilnoprawnymi i wszelkie spory w takim przypadku rozstrzygać będą sądy powszechne. Kwestie zapewnienia lokali socjalnych oraz lokali zamiennych należy co prawda zgodnie z w/w ustawą do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, iż musi to czynić w formach zwykle przewidzianych dla tego rodzaju działalności organu administracji publicznej tj. w formach aktów administracyjnych wydawanych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszym przypadku tak jak to wyżej zaznaczono kwestie te są bowiem załatwiane w formie cywilnoprawnej. Odnosząc się zaś do przywołanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchwały NSA z dnia 21 lipca 2007 r. I OPS 4/08 należy zauważyć, że przedmiotem skargi L. F. nie była uchwała Rady Gminy w sprawie zakwalifikowania go do osób oczekujących na lokal socjalny lecz bezczynność Prezydenta Wrocławia wyrażająca się w niedostarczeniu lokalu socjalnego. Skoro zatem przedmiotem skargi L. F. była bezczynność Prezydenta Wrocławia w sprawie, która nie jest załatwiana w formie aktu administracyjnego a wręcz przeciwnie w formach przewidzianych dla prawa cywilnego - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo odrzucił skargę z powodu braku kognicji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną L. F. należało oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne wynagrodzenie od Skarbu Państwa dla pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy, po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.