I OSK 416/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 27 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 306/17 w sprawie ze skargi P. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 306/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej: zobowiązał Ministra Sprawiedliwości do rozpatrzenia wniosku P. z dnia 8 marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu 8 marca 2017 r. P. z siedzibą w W. zwróciło się do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w postaci "projektu wniosku o wypowiedzenie Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej". Pismem z dnia 21 marca 2017 r. (znak: [...]) R.D., Zastępca Dyrektora Biura Ministra poinformował wnioskodawcę, że procedura związana z przygotowaniem wniosku służyła wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgodnieniu poglądów i stanowisk i nie jest w istocie wyrazem stanowiska Ministerstwa Sprawiedliwości. W związku z tym przygotowany materiał jest dokumentem wewnętrznym, ponieważ nie przesądza o kierunku działania organu, a co za tym idzie nie stanowi informacji publicznej. W dniu 1 czerwca 2017 r. P. z siedzibą w W. złożyło skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Ministra Sprawiedliwości. Następnie w dniu 11 września 2009 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, działając na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U z 2017 r., poz. 958) zgłosił swój udział w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w przedmiotowej sprawie oraz wniósł o stwierdzenie bezczynności Ministra Sprawiedliwości i zobowiązanie go do udostępnienia żądanych danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Sprawiedliwości zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a przez wadliwe wykonanie przez Sąd pierwszej instancji ustrojowego obowiązku kontroli administracji publicznej przez uznanie pozostawania organu administracji w stanie bezczynności w związku z nie udostępnieniem informacji publicznej na skutek błędnie stwierdzonego przez Sąd naruszenia przez organ przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p) w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że żądane przez P. informacje mają walor dokumentu urzędowego, co doprowadziło do uwzględnienia skargi, zamiast jej oddalenia; b) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a, skutkujące dokonaniem ustaleń faktycznych przy pominięciu części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, tj. całości treści pisma Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości z 13.02.2017 r. [...], całości treści pisma Zastępcy Dyrektora Biura Ministra w Ministerstwie Sprawiedliwości do skarżącego z 21.03.2017 r. ([...]) oraz pisma Sekretarza Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów - Pełnomocnika Rządu do spraw równego traktowania ([...] z 23.12.2016r.), a przez to dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania wyroku, tj. przyjęcie, że żądane przez P. informacje mają walor dokumentu urzędowego, co w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi, mimo iż z akt sprawy wynika, że organ administracji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i nie pozostawał w bezczynności; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawione wymaganej w okolicznościach tej sprawy pogłębionej analizy pojęcia dokumentu wewnętrznego w konkretnych okolicznościach sprawy, a powołanie się przez Sąd na wybrane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.10.2010 roku oraz odesłanie do dwóch innych wyroków (z 17.10.2013 r.) nieadekwatnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) błędną wykładnię art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (Dz. U. 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.), w wyniku czego Sąd ten uznał, że istnieje projekt wniosku o wypowiedzenie Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (dalej Konwencja CAHVIO), oraz że projekt wniosku stanowi dokument urzędowy, a zatem podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy nie było uzgodnionego sporządzonego projektu wniosku o wypowiedzenie Konwencji CAHVIO. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. P. w piśmie z 23 stycznia 2018r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie podnieść należy, że całkowicie nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Otóż przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Podobnie jako bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art.3 § 1 i 2 p.p.s.a. Po pierwsze przepis art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. mają charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Nie sposób także podzielić zarzutu naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. w sytuacji, gdy co do zasady również ten przepis określa jedynie zakres orzekania, a strona skarżąca nie wskazała dokładnej jednostki redakcyjnej (przepis ten składa się z kilku punktów) oraz w żaden sposób nie uzasadniała zarzutu naruszenia tego przepisu w uzasadnieniu skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszania art. 133 § 1 p.p.s.a., to uznać należy go za bezzasadny. I tak przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organ administracyjny w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., gdyż przepisy te mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniała bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wreszcie jako bezzasadne ocenić należy zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię tych przepisów. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że projekt wniosku o wypowiedzenie Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (dalej Konwencja CAHVIO), nie mógł być kwalifikowany jako informacja publiczna, gdyż był dokumentem wewnętrznym i nie stanowił dokumentu urzędowego. Jak wskazuje sama strona skarżąca kasacyjnie zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Niewątpliwie zatem informacja publiczna obejmuje informację o działalności konstytucyjnego organu państwa jakim jest minister i to minister kierujący działem administracji rządowej. Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo dostępu do informacji publicznej w polskim porządku prawnym jest publicznym prawem podmiotowym wykreowanym przez prawodawcę. Nie jest to prawo, które prawodawca wyłącznie deklaruje w porządku prawnym. Nie tylko charakter tego prawa, ale i jego zaistnienie są bowiem ściśle związane z organizacją i funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej. Dopiero powstanie takiej wspólnoty rodzi potrzebę – jeżeli ma ona odpowiadać standardom demokratycznego państwa prawnego – wyposażania jednostki w prawo dostępu do informacji o sprawach związanych z tą wspólnotą. Prawo to nie wynika z istoty ludzkiej natury i ma sens jedynie w kontekście relacji pomiędzy jednostkami tworzącymi wspólnotę publicznoprawną a tą wspólnotą. Tak skonstruowane w polskim porządku prawnym prawo dostępu do informacji publicznej – jako prawo o treści pozytywnej i wykreowane przez prawodawcę, a nie zadeklarowane - nie pozwala traktować go jako prawa nadrzędnego w stosunku do innych praw podmiotowych. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513). Zatem informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09). Oczywiście nie wszystkie przejawy działalności podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (tzw. dokumenty wewnętrzne) - zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206–208; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., I OSK 1139/15). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyżej orzeczeniu "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. (...) Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się na wykazywaniu wadliwej oceny projektu wniosku o wypowiedzenie Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej przygotowanego przez Ministra Sprawiedliwości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zakresie wykładni pojęcia "informacji publicznej" użytego w treści art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wskazano, że prawidłowe rozumienie tego pojęcia prowadzi do wniosku, że nie obejmuje ono wszystkich informacji posiadanych przez organy władzy, a zwłaszcza nie obejmuje informacji zawartych w dokumentach wewnętrznych, informacji dotyczących aktywności o charakterze wewnętrznym lub technicznym, kwestii ocennych lub postulatywnych ani też stanowisk o charakterze jedynie poznawczym nie dotyczącym konkretnej sprawy. Skoro zatem wskazany projekt wniosku o wypowiedzenie Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej nie stał się projektem rządowym i nie został skierowany do podmiotów zewnętrznych, to jest on dokumentem wewnętrznym i nie ma charakteru informacji publicznej. W świetle wyżej wskazanych wywodów stanowiska tego nie można podzielić. Po pierwsze nie chodzi tu o wewnętrzne notatki lub zapiski organu, czy też działania techniczne zmierzające do wypracowania dokumentu tj. projekt wniosku o wypowiedzenie Konwencji CAHVIO. Po drugie przygotowany projekt wniosku o wypowiedzenie Konwencji CAHVIO jest niewątpliwie wyrazem stanowiska i zamierzeń organu – Ministra Sprawiedliwości. Po trzecie jest wyrazem stanowiska organu, które zostało już ukształtowane (zakończony został proces jego formowania w toku wewnętrznych prac w ramach Ministerstwa Sprawiedliwości) i które zyskało swój finalny wyraz w owym projekcie wniosku. Po czwarte to, że mamy do czynienia z ostatecznie ukształtowanym dokumentem zawierającym stanowisko Ministra Sprawiedliwości wynika z faktu przesłania przez ten organ projektu wniosku o wypowiedzenie Konwencji CAHVIO do dalszych konsultacji z innymi ministrami, a więc zostało ujawnione na zewnątrz oficjalne stanowisko Ministra – członka Rady Ministrów. Po piąte przedmiotem wniosku o udostępnieni informacji publicznej jest projekt wniosek o wypowiedzenie Konwencji CAHVIO przygotowany i przekazany do dalszych konsultacji resortowych przez Ministra Sprawiedliwości, a nie wniosek przyjęty i zaakceptowany przez Radę Ministrów (gdyż jak słusznie wskazuje strona skarżąca kasacyjnie takowy nie powstał, a dalszych prac nad nim zaniechano). Skoro zatem strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała skutecznie wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej i nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji obowiązany jest wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Jeżeli zatem Sąd I instancji przyjął, że w stanie faktycznym sprawy złożono wniosek, którego treść odpowiadała ustawowemu pojęciu informacji publicznej, to stanowisko Sądu, według którego adresat tego wniosku przyjmując kwalifikację odmienną pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku zgodnie z regulacjami u.d.i.p. jest stanowiskiem prawidłowym. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.