I OSK 418/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 427/15 w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 października 2015 r. (sygn. akt VII SA/Wa 427/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r. [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 30 lipca 2014 r. K. S. zwrócił się z wnioskiem do Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, iż - na dzień wydania zaświadczenia - spośród przyznanych wnioskodawcy punktów karnych, 11 punktów miało status "aktywne". Zdaniem wnioskodawcy, w aktualnym stanie prawnym brak było bowiem podstaw, aby w oparciu o przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488 - zwanego dalej" "rozporządzeniem MSWiA"), organ mógł odmówić usunięcia punktów karnych w związku z odbytym przez K. S. w dniu 26 maja 2014 r. szkoleniem, uprawniającym do zmniejszenia ilości posiadanych punktów o 6 punktów. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...],[...] Komendant Wojewódzki Policji w P., działając na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił K. S. wydania zaświadczenia o żądanej treści uznając, że pomimo odbycia przez niego szkolenia, brak było możliwości zmniejszenia ogólnej liczby punktów karnych o 6, albowiem szkolenie przez niego odbyte miało miejsce już po przekroczeniu przez stronę 24 punktów karnych Rozpoznając sprawę w trybie instancji, Komendant Główny Policji, postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu stanowiska Komendant Główny wyjaśnił, że wydanie zaświadczenia - w trybie art. 217 k.p.a. - jest jedynie czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Organ Policji, wydając zaświadczenie lub też odmawiając wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskującego, powinien więc opierać się jedynie na informacjach faktycznie widniejących w ewidencji na dzień wydania lub odmowy wydania zaświadczenia. Natomiast, kwestia zasadności przypisania punktów w określonej liczbie, czy też ich usunięcia, nie może być rozstrzygana w postępowaniu w sprawie o wydanie zaświadczenia. Z punktu widzenia tego postępowania istotne znaczenie mają bowiem dane istniejące w ewidencji organu na dzień wydawania zaświadczenia oraz okoliczność, czy nie zostały one usunięte w przepisanym trybie. W niniejszej sprawie informacja o ostatnim z naruszeń skutkującym przekroczeniem dopuszczalnego limitu punktów, którego skarżący dopuścił się w dniu 13 marca 2014 r., została wprowadzona do ewidencji w dniu 17 marca 2014 r. i na ten dzień w ewidencji widniały już wszystkie z naruszeń. Odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 - zwanej dalej: "p.r.d."), po upływie ok. 2 miesięcy od daty popełnienia ostatniego z naruszeń skutkujących przekroczeniem limitu 24 punktów, nie mogło zostać uwzględnione. Biorąc powyższe pod uwagę, organ I instancji zasadnie odmówił wydania wnioskodawcy zaświadczenia żądanej treści. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r. wniósł K. S., zarzucając organowi naruszenie § 8 ust. 6 rozporządzenia MSWiA w zw. z art. 130 ust. 3 i 4 p.r.d. w zw. z art. 92 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a.") – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż była ona nieuzasadniona. Sąd przytoczył treść art. 130 ust. 1, 3 i 4 p.r.d. oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia MSWiA i stwierdził, że organy zasadnie w niniejszej sprawie wykluczyły możliwość odjęcia skarżącemu 6 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (z ostatecznie przypisanych mu 27 punktów) z uwagi na odbyte w dniu 26 maja 2014 r. szkolenie, gdyż w chwili jego rozpoczęcia skarżący miał przekroczone 24 punkty, tak więc nie mógł skorzystać z dobrodziejstwa art. 130 ust. 3 p.r.d., zgodnie z którym kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, przy czym nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Za nietrafny Sąd uznał przy tym zarzut niekonstytucyjności § 8 ust. 6 rozporządzenia MSWiA, wyjaśniając, iż prawidłowa wykładania przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym wyklucza możliwość zmniejszenia liczby punktów na skutek uczestnictwa w szkoleniu w sytuacji, gdy odbycie szkolenia nastąpiło, już po przekroczeniu 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Treść § 8 ust. 6 rozporządzenia precyzuje jedynie normatywną treść przepisów ustawy i służy realizacji jej celu. Odmienne stanowisko mogłoby doprowadzić do zagrożenia dla ruchu drogowego poprzez dopuszczenie do niego kierowców, którzy z różnych przyczyn utracili zdolność bezpiecznego kierowania pojazdami. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że słuszne było też stanowisko organów odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści w oparciu o art. 219 k.p.a., ponieważ w niniejszym postępowaniu skarżący kwestionował nie tyle wpisy w ewidencji kierowców prowadzonej przez Policję w zakresie ilości przypisanych mu punktów, co domagał się wydania zaświadczenia, iż ma w istocie mniej punktów niż wynikałoby z ewidencji. Zdaniem Sądu, obowiązek wydania zaświadczenia występuje zaś tylko wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, które wynikają z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu danego organu. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji, będących w dyspozycji organu. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma bowiem charakter formalny, kończy postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia określonej treści, którego organ nie może wydać ze względu na niemożność potwierdzenia określonego stanu faktycznego, którego żąda wnioskodawca, a który nie wynika z materiału dowodowego będącego w dyspozycji organu. Podstawową zasadą przy wydawaniu zaświadczeń jest więc odmowa jego wydania, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna i nie podlega na prostym przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencji i innych zbiorach do treści zaświadczenia. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. S. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: § 8 ust. 6 rozporządzenia MSWiA w zw. z art. 130 ust. 3 i 4 p.r.d. w zw. z art. 92 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - polegające na przyjęciu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, organ nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, a to z tego względu, iż brak było podstaw do przyjęcia, iż odbyte przez skarżącego w dniu 26 maja 2014 r. spowodowało umniejszenie przypisanych mu punktów karnych o 6; podczas gdy prawidłowe zastosowanie wymienionych przepisów prowadzi do odmiennych wniosków. W oparciu o powyższe podstawy skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2014 r. wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - zwanej dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej, a które to okazały się niezasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] września 2014 r., którym odmówiono K. S. wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści, tj. potwierdzenia, iż spośród przyznanych skarżącemu punktów karnych, 11 ma status "aktywne". Biorąc zaś pod uwagę, że podstawę prawną działania organów stanowił art. 219 k.p.a., kontrola sądowo-administracyjna postanowień wydanych w tym szczególnym i uproszczonym trybie postępowania winna być dokonywana w świetle przepisów go dotyczących, a więc przepisów zawartych w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zbędnie zatem odniósł się do kwestii, związanych z zasadami redukcji punktów karnych, dokonywanej w oparciu o wykładnię § 8 ust. 6 rozporządzenia MSWiA oraz art. 130 ust. 3 i 4 p.r.d. z racji odbytego przez skarżącego szkolenia, bowiem to nie one były przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym postanowieniu. Mając jednak na względzie, iż w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd zajął stanowisko co do zasadniczych zagadnień i prawidłowo je wyłożył Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tym miejscu wyjaśnić bowiem trzeba, że zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. celem zaświadczenia jest urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego na wniosek zainteresowanej osoby, która ubiega się o jego wydanie ze względu na swój interes prawny. Z kolei art. 218 § 1 k.p.a. nakłada obowiązek wydania zaświadczenia przez właściwy organ, jeżeli określone fakty czy też stan prawny wynikają z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu. Zaświadczenie jest więc tylko czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego a nie e rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach, jak i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie jest zatem jedynie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej. Dokonywanie więc jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych, odnośnie informacji, będących w dyspozycji organu w postępowaniu o wydanie takiego zaświadczenia, wykracza poza jego granice. W kontekście powyższego zasadnie w niniejszej sprawie przyjęto, że Komendant Wojewódzki Policji w P. nie mógł wydać K. S. zaświadczenia, potwierdzającego, iż spośród przyznanych mu punktów karnych, 11 ma status "aktywne", ponieważ w prowadzonej przez organ ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego odnotowany był inny stan faktyczny, aniżeli ten, którego potwierdzenia żądał K. S.. Z danych zawartych w ewidencji, w odniesieniu do skarżącego, wynikało bowiem, iż skarżący w okresie od dnia 10 maja 2013 r. do 13 marca 2014 r. naruszył wielokrotnie przepisy ruchu drogowego, za które otrzymał łącznie 27 punktów. W rezultacie niemożność potwierdzenia informacji żądanych przez skarżącego danych zasadnie skutkowała odmową wydania przez organ zaświadczenia w trybie art. 219 k.p.a., a co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji. Nie mogła odnieść przy tym zamierzonego skutku argumentacja, zawarta w skardze kasacyjnej, iż celem wniesionego przez skarżącego zażalenia na postanowienie organu I instancji, jak i złożonej w niniejszej sprawie skargi do Sądu Wojewódzkiego, było zakwestionowanie ilości naliczonych skarżącemu punktów karnych, a ściślej tego, iż tzw. aktywnych punktów nie umniejszono mniej o 6, z uwagi na odbyte przez niego szkolenie. Z pisma skarżącego z dnia 7 lipca 2014 r., którym zainicjowano postępowanie w przedmiotowej sprawie, jednoznacznie bowiem wynika, że strona wnosiła w oparciu o § 9 rozporządzenia MSWiA o wydanie zaświadczenia, iż spośród przyznanych jej punktów karnych, 11 ma status "aktywne". Skarżący wskazał przy tym, że w przypadku odmowy wydania zaświadczenia zastosowanie znajdzie art. 219 k.p.a. Jasno określone żądanie skarżącego wyznaczyło zatem zakres i tryb postępowania, w którym organ wydający zaświadczenie nie był umocowany i obowiązany badać postawy dokonania wpisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Z wyżej wskazanych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut naruszenia § 8 ust. 6 rozporządzenia MSWiA w zw. z art. 130 ust. 3 i 4 p.r.d. w zw. z art. 92 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej był w tym przypadku zatem całkowicie pozbawiony doniosłości prawnej, gdyż to nie zastosowanie określonej wykładni tego przepisu spowodowało odmowę wydania zaświadczenia a treść wpisów zawartych w ewidencji kierowców. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd administracyjny – w oparciu o art. 184 p.p.s.a. – orzekł jaj w sentencji.