VII SA/Wa 427/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. znak [...] [...] Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), odmówił K.S. wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2014 r. pełnomocnik K.S. zwrócił się z pisemnym wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, iż na dzień wydania zaświadczenia spośród przyznanych wymienionemu punktów karnych, 11 ma status "aktywne". W piśmie podniesiono kwestię ukończenia przez K. S. w dniu [...] maja 2014 r. szkolenia uprawniającego do zmniejszenia ilości posiadanych punktów o 6. Organ podniósł, że K. S. w okresie od 10 maja 2013 r. do 13 marca 2014 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za co otrzymał łącznie 27 punktów karnych. Zgodnie z § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 488), kierowcy wpisanemu do ewidencji po przedstawieniu przez niego zaświadczenia o odbyciu szkolenia lub otrzymaniu tego zaświadczenia od dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, właściwy dla miejsca zamieszkania ewidencjonowanego, komendant wojewódzki Policji zmniejsza o 6 liczbę posiadanych punktów. Jednocześnie § 8 ust. 6 rozporządzenia stanowi, iż odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Biorąc pod uwagę wskazane przepisy, organ uznał, że pomimo odbycia przez K. S. szkolenia, brak jest możliwości zmniejszenia ogólnej liczby punktów karnych o 6, albowiem szkolenie zostało odbyte już po przekroczeniu 24 punktów. Na poparcie swego stanowiska organ przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, w których przyjęto że późniejsze, już po uzyskaniu 24 punktów karnych, uczestniczenie w szkoleniu, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, pozostaje bez wpływu na obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. K. S. złożył zażalenie na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2014 r., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: § 8 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 488), art. 130 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w zw. z art. 92 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący podniósł, że § 8 ust. 6 Rozporządzenia wydany został z naruszeniem zasady hierarchiczności źródeł prawa (art. 87 Konstytucji) oraz zasady szczegółowego upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia (art. 92 ust. 1 Konstytucji). W jego ocenie przepis § 8 ust. 6 Rozporządzenia wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w art. 130 ust. 4 ustawy, a co więcej, pozostaje w sprzeczności z art. 130 ust. 3 ustawy, który przewiduje jedną tylko sytuację, w której odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów przyznanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. znak [...] Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia K. S. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Rozpatrując zażalenie na postanowienie organu I instancji, Komendant Główny Policji uznał, iż brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskującego. Organ wskazał, iż wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a. jest jedynie czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Organ Policji wydając zaświadczenie lub też odmawiając wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskującego powinien opierać się jedynie na informacjach faktycznie widniejących w ewidencji na dzień wydania lub odmowy wydania zaświadczenia. Natomiast, kwestia zasadności przypisania punktów w określonej liczbie, czy też ich usunięcia, nie może być rozstrzygana w postępowaniu w sprawie o wydanie zaświadczenia. Jednocześnie Komendant Główny Policji jako organ odwoławczy wskazał, że Policja nie posiada legitymacji prawnej do oceny zgodności przepisu rozporządzenia z przepisem ustawowym, a ewentualne wątpliwości nie mogą skutkować podjęciem przez organ prowadzący ewidencję odmiennego trybu postępowania, aniżeli wynikający z obowiązujących i wiążących przepisów. Organy Policji, stosownie do zasady praworządności, mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa i w jego granicach, natomiast obowiązujący przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż w przypadku skarżącego, który odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym po upływie ok. 2 miesięcy od daty popełnienia ostatniego z naruszeń skutkujących przekroczeniem limitu 24 punktów, szkolenie to nie mogło zostać uznane za skuteczne. Dalej Komendant Główny Policji dodał, że informacja o ostatnim z naruszeń skutkującym przekroczeniem dopuszczalnego limitu punktów, którego skarżący dopuścił się w dniu [...] marca 2014 r., została wprowadzona do ewidencji w dniu [...] marca 2014 r. i na ten dzień w ewidencji widniały już wszystkie z naruszeń, które uniemożliwiały skuteczne poddanie się szkoleniu w dniu [...] maja 2014 r. K. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r., zarzucając naruszenie § 8 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego z dnia 25 kwietnia 2012 r., w zw. z art. 130 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w zw. z art. 92 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący podniósł podobnie, jak w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, że § 8 ust. 6 Rozporządzenia wyraźnie wykracza poza materię, o której mowa w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym i pozostaje w sprzeczności z art. 130 ust. 3 tej ustawy, który przewiduje tylko jedną sytuację, w której odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów przyznanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, iż odmowa zredukowania liczby przypisanych punktów karnych z uwagi na odbyte szkolenie, pozostaje w sprzeczności z treścią powołanych wyżej przepisów prawa, w tym w szczególności z przepisami Konstytucji RP. Odnosząc się do argumentacji wskazującej na brak kompetencji organu wydającego zaświadczenie do weryfikacji jego prawidłowości, w skardze przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2013 r. I OSK 855/12, w którym Sąd wskazał, iż: "Jeżeli jedynie komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do ewidencji, a więc w drodze czynności materialno- technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności, to kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność". Jak podkreślił skarżący, oczywistym jest, iż zarówno zażalenie złożone w niniejszej sprawie, jak i skarga, zmierzają do zakwestionowania ilości naliczonych karnych. Skoro zatem organy odmówiły wydania zaświadczenia o żądanej treści, co wiązałoby się z koniecznością zaliczenia punktów w sposób zgodny z żądaniem skarżącego, to oczywistym jest, iż weryfikacji należy poddać to, czy organy administracji zasadnie odmówiły wydania zaświadczenia o żądanej treści i czy prawidłowo ustaliły ilość przypisanych skarżącemu punktów karnych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga nie jest zasadna. Podstawowym zarzutem skargi było twierdzenie, że odmowa zredukowania liczby punktów karnych przypisanych skarżącemu, mimo odbytego szkolenia, pozostaje w sprzeczności z treścią powoływanych przez niego przepisów prawa. Mając to na uwadze należy przypomnieć, iż przepis art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm. - w skrócie u.p.r.d.) stanowi, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, zaś określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Stosownie natomiast do art. 130 ust. 3 u.p.r.d. kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, przy czym nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 u.p.r.d. zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 488), które weszło w życie w dniu 9 czerwca 2012 r. W § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 9 czerwca 2012 r. prawodawca stwierdził, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma wskazana wyżej regulacja, gdyż skarżącemu zostały ostatecznie przypisane 27 punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego zanim ten przystąpił do szkolenia. Organy działając zgodnie z prawem wykluczyły możliwość odjęcia 6 punktów z uwagi na odbyte w dniu [...] maja 2014 r. szkolenie, gdyż w chwili jego rozpoczęcia skarżący miał przekroczone 24 punkty, tak więc nie mógł skorzystać z dobrodziejstwa art. 130 ust. 3 u.p.r.d. W ocenie Sądu, nietrafny jest zarzut niekonstytucyjności § 8 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Wskazać w tym miejscu należy, że sądowi orzekającemu znane są wyroki sądów administracyjnych, zgodnie z którymi przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego (art. 130 ust. 4 i art. 140 ust. 5), co przesądza o niezgodności rozporządzenia w tym zakresie z ustawą. Jednak Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska. Prawidłowa wykładania omawianych przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym, pozwala na właściwe odczytanie normy prawnej w sposób, który wyklucza możliwość zmniejszenia liczby punktów, na skutek uczestnictwa w szkoleniu w sytuacji, gdy odbycie szkolenia nastąpiło, już po przekroczeniu 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Treść § 8 ust. 6 rozporządzenia precyzuje, jedynie normatywną treść przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Sąd uważa również, że regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia, służy realizacji celu unormowań ustawowych. Udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 ustawy, ustawodawca zawarł wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Zaakceptowanie stanowiska przeciwnego pozostawałoby w kolizji z celem ustawy oraz mogłoby doprowadzić do zagrożenia dla ruchu drogowego, poprzez dopuszczenie do niego kierowców, którzy z różnych przyczyn utracili zdolność bezpiecznego kierowania pojazdami. Dominujące obecnie jest orzecznictwo, wyrażone m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10 - Lex nr 745196, z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10- Lex nr 990279, z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/10 - Lex nr 1069603 oraz z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 73/11- nie publ., że nie jest dopuszczalne zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, na skutek uczestnictwa w szkoleniu, w sytuacji, gdy odbycie szkolenia nastąpiło już po przekroczeniu 24 punktów, wpisanych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Przykładowo - Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OSK 2915/12, baza orzeczeń NSA) stwierdził, że na gruncie przepisów ustawy odbycie szkolenia, o którym mowa w przepisie art. 130 ust. 3 nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem przekroczyła limit 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko wówczas, gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24. W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca poddawany jest obowiązkowi sprawdzenia kwalifikacji i nie może skorzystać z dobrodziejstwa zmniejszenia liczby punktów karnych drodze odbycia szkolenia na własny koszt. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że akt podustawowy, jakim jest cytowane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawy. Stosując § 8 ust. 6 rozporządzenia organ nie naruszył przepisów Konstytucji RP, ani zakresu delegacji wynikającej z ustawy Prawo o ruchu drogowym, gdyż rozporządzenie prawidłowo wykonując delegację ustawową, w zgodzie z regulacjami ustawowymi, wyłączyło możliwość zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec kierowcy, który przed rozpoczęciem szkolenia dopuścił się naruszeń na łączną sumę punktów przekraczających 24. Regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 ustawodawca zawarł wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ruchu drogowego. Zatem przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia nie tylko odpowiada unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1b, art. 130 ust. 2 i 3 ustawy, lecz także realizuje cele ustawy. Bezsporne było, że skarżący odbył szkolenie w dniu [...] maja 2014 r., ale nastąpiło to przekroczeniu w dniu 17 marca 2014r., liczby 24 punktów karnych. Niewątpliwe wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dlatego przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednak skarżący K. S.w niniejszym postepowaniu, nie tyle kwestionował wpisy w ewidencji kierowców prowadzonej przez Policję, w zakresie ilości przypisanych mu punktów, co domagał się wydania zaświadczenia, iż w istocie punktów ma mniej niż wynikałoby z tej ewidencji. Przy tak sformułowanym żądaniu, słuszne było stanowisko organów mające oparcie w normie art. 219 k.p.a. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Obowiązek wydania zaświadczenia występuje tylko wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, które wynikają z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu danego organu. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia niedopuszczalne jest dokonywanie jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji, będących w dyspozycji organu. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma charakter formalny, kończy postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia określonej treści, którego organ nie może wydać ze względu na niemożność potwierdzenia określonego stanu faktycznego, którego żąda wnioskodawca, a który nie wynika z materiału dowodowego będącego w dyspozycji organu. Podstawową zasadą przy wydawaniu zaświadczeń jest odmowa jego wydania, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna i nie podlega na prostym przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencji i innych zbiorach do treści zaświadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 421/12, Lex nr 1224051). Mając powyższe na uwadze – działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.