I OSK 419/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 706/08 w sprawie ze skargi Miasta Gdyni na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 grudnia 2008r., sygn. akt II SA/Gd 706/08 oddalił skargę Miasta Gdyni na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Pomorski działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] marca 2008 r., znak [...], którym zawieszono z urzędu postępowanie z wniosku M. Ł., J. K. oraz J. R. o zwrot nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...], wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] września 1970 r., nr [...], stanowiącej obecnie własność Miasta Gdyni. Powodem zawieszenia przez organ I instancji postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości była okoliczność, iż z wniosku wyżej wskazanych wnioskodawców zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej przyznanego odszkodowania. Jak ustalono, postępowanie to toczy się przed Ministrem Infrastruktury w sprawie nr [...]. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że bez rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie może rozpatrzyć sprawy o zwrot tej nieruchomości. Organ odwoławczy uznał stanowisko organu pierwszej instancji za nietrafne. Wskazując na treść przepisów art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1 i 2 oraz art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) Wojewoda Pomorski zauważył, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] września 1970 r. stanowiąca podstawę wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nadal pozostaje w obrocie prawnym. Wobec powyższego, organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek o zwrot, przy ewentualnym zwrocie wywłaszczonej nieruchomości mógł sam dokonać rozliczeń z tytułu zwrotu odszkodowania bez potrzeby zawieszania postępowania. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne uzależniające jej rozstrzygnięcie od orzeczenia innego organu i brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Gmina Miasta Gdynia w skardze na powyższe postanowienie wskazała, że toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności jest zagadnieniem wstępnym i stanowi przesłankę zawieszenia toczącego się postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Orzekając o zwrocie nieruchomości, organ pierwszej instancji orzeka jednocześnie o zwrocie na rzecz Gminy Miasta Gdyni zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego przez byłych właścicieli. W sytuacji gdy postępowanie odnośnie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania nie zostało ostatecznie zakończone, organ pierwszej instancji nie może dokonać prawidłowego rozliczenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, które w momencie ewentualnego zwrotu nieruchomości winni zwrócić byli właściciele. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie wskazując, że wszczęcie postępowania nieważnościowego nie stanowi zagadnienia wstępnego, bowiem od jego rozstrzygnięcia nie zależy ustalenie, czy byłym właścicielom wywłaszczonej nieruchomości przysługuje, bądź nie przysługuje zwrot nieruchomości. Na rozprawie przed Sądem Wojewódzkim w dniu 27 listopada 2008 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył do akt sprawy kserokopię decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] września 1970 r., nr [...], w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz odmawiającej stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Z pisma strony skarżącej z dnia [...] listopada 2008 r. wynikało natomiast, że Gmina Miasta Gdynia wniosła do Ministra Infrastruktury o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Ministra Infrastruktury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę Miasta Gdynia wskazał, że podstawą dla zawieszenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowił w niniejszej sprawie - w ocenie organu pierwszej instancji - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten może stanowić podstawę do zawieszenia postępowania, jeśli jego wynik zależy od rozstrzygnięcia, które ma zapaść w innym postępowaniu, prowadzonym przez ten sam organ. Dotyczy to jednak przypadków, w których istotnie występuje zagadnienie wstępne - w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka sytuacja – w ocenie Sądu I instancji - nie zachodziła jednak w przedmiotowej sprawie. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jest to, poza tym, zagadnienie otwarte, tzn. nie było prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto 3) zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wynika z tego, że organ obowiązany jest również ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Związek ten organ ocenia na podstawie normy prawa materialnego, które przesądza o stanie hipotetycznym sprawy. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu I instancji wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji wywłaszczeniowej. W niniejszej sprawie nie został wykazany związek przyczynowy pomiędzy wynikiem postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego o wywłaszczeniu nieruchomości, a postępowaniem w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] września 1970 r., nr [...] prowadzi jedynie do oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości toczy się natomiast na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przepis art. 136 ust. 3 tej ustawy stanowi samodzielną podstawę rozstrzygnięcia o zasadności wniosku o zwrot nieruchomości. W związku z powyższym w ocenie Sądu postępowanie w tym przedmiocie może toczyć się niezależnie od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Brak rozstrzygnięcia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, również w części dotyczącej odszkodowania, w żaden sposób nie uniemożliwia organowi wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jak również rozstrzygnięcia w tej samej decyzji o zwrocie przez wnioskodawców zwaloryzowanego odszkodowania. Przepis bowiem prawa materialnego ustanawiający roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie uzależnia zasadności tego roszczenia od stwierdzenia przez inny organ nieważności decyzji wywłaszczeniowej (por. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Oprócz dalszych przesłanek wymaga on w pierwszej kolejności, aby nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot była nieruchomością wywłaszczoną. Skoro zatem pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości nie ma przeszkód do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zawieszenie postępowania w tym przedmiocie do czasu rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej stanowi więc naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. Zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji nie uzasadniał również przepis art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zobowiązuje właściwy organ do rozstrzygnięcia w decyzji o zwrocie nieruchomości również o zwrocie odszkodowania oraz rozliczenia z tytułu zwrotu, albowiem toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie stanowi przeszkody do dokonania waloryzacji odszkodowania, orzeczenia o jego zwrocie, jak również dokonania rozliczeń z tytułu zwrotu nieruchomości. Wobec powyższego Sąd uznał, że słusznie organ odwoławczy uchylił postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania, przy czym dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. bez zawarcia w zaskarżonym postanowieniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Wskazać bowiem należy, że organ pierwszej instancji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego z urzędu, zatem organ odwoławczy rozstrzygający zażalenie na to postanowienie, po stwierdzeniu braku podstaw do zawieszenia postępowania, nie mógł orzec co do istoty sprawy, jak również umorzyć postępowania pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezydent Miasta Gdynia reprezentujący Miasto Gdynia podniósł następujące zarzuty: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie art. 140 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że ustalenie odszkodowania w odrębnej decyzji wydanej w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania nie ma żadnego znaczenia prawnego dla organu orzekającego zwrot zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz skarżącego, w razie orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez błędną interpretację art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkującą błędnym ustaleniem, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego nie mieści się wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, - art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia błędnej oceny prawnej mającej wpływ na nieprawidłowe rozstrzygniecie Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów, po zacytowaniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazano, że przez pojęcie "zagadnienie wstępne" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie która jest przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek takich jak: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygniecie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie powstało zagadnienie relacji względem siebie dwóch postępowań administracyjnych: postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania. Częścią postępowania o zwrot nieruchomości jest bowiem ustalenie wypłaconego w dacie wywłaszczenia odszkodowania i jego waloryzacja. Zgodnie z treścią art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ prowadzący postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości orzeka o jej zwrocie, o zwrocie odszkodowania oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu, a więc o obowiązku zwrotu na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania. W razie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania, już po wydaniu decyzji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, zachodziłaby konieczność weryfikacji decyzji o zwrocie - w części dotyczącej zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Uznać więc należy, że sytuacja gdy postępowanie odnośnie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, w części dotyczącej odszkodowania nie zostało ostatecznie zakończone, uniemożliwia organowi I instancji dokonanie prawidłowego rozliczenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, które w momencie zwrotu nieruchomości winni zwrócić byli właściciele. W takiej sytuacji może dojść do tego, że w obrocie prawnym będą pozostawać dwie wzajemnie sprzeczne decyzje co do wysokości odszkodowania. W decyzji o zwrocie nieruchomości zwaloryzowana kwota odszkodowania będzie znacznie niższa niż kwota odszkodowania ustalona w odrębnej decyzji wydanej w wyniku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania. W ocenie skarżącego, waloryzacji winna podlegać rzeczywista kwota odszkodowania ustalona w postępowaniu toczącym się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania. W tej sytuacji uznać należy, iż rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej stanowi dla rozstrzygnięcia wniosku o zwrot w części dotyczącej ustalenia przewidzianego do zwrotu odszkodowania, zagadnienie wstępne. Decyzja organu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości winna więc zostać wydana dopiero po zakończeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, w części dotyczącej odszkodowania. Umożliwi to organowi prowadzącemu postępowanie o zwrot dokonanie przy wydawaniu decyzji o zwrocie właściwego rozliczenia z tytułu zwrotu odszkodowania. Wobec powyższego obowiązkiem organu I instancji było zawieszenie postępowania o zwrot, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania, z uwagi na treść art.140 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i nie mogła zostać uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w sprawie nie zachodziła. Nie jest zasadny zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 140 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez przyjęcie, że ustalenie odszkodowania w odrębnej decyzji wydanej w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania nie ma żadnego znaczenia prawnego dla organu orzekającego zwrot zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz skarżącego, w razie orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii jest w pełni zasadne a zarzut błędnej wykładni i zastosowania niejasny, oparty na wadliwych przesłankach. Stwierdzenie nieważności opiera się na badaniu czy wystąpiły określone w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki podczas gdy podstawę rozpoznawania wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej stanowi przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiot obu postępowań jest zatem różny i oba postępowania mogą toczyć się niezależnie od siebie. Przepis ustanawiający roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, co zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny ,nie uzależnia zasadności tego roszczenia od stwierdzenia przez inny organ nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Skoro w obrocie pozostaje decyzja wywłaszczeniowa brak było podstaw do zawieszenia postępowania w tym przedmiocie. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jasno stanowi, że przesłanką zawieszenia jest sytuacja gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd – taka zaś sytuacja nie miała miejsca. Sąd nigdzie natomiast nie stwierdził, że taka sytuacja jak w rozpoznawanej sprawie nie ma żadnego znaczenia prawnego, ma ona bowiem takie znaczenie ale nie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji nie są zasadne także zarzuty o charakterze procesowym. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.