I OSK 422/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 978/14 w sprawie ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 978/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 7.938,39 zł na rzecz M. M. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie G., obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0361 ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] oraz zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., działający w imieniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Odwołanie od tej decyzji wniósł Zarząd Województwa [...] zarzucając, że organ nieprawidłowo ustalił stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołującego się, przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: ustawa reformująca z 1998 r.). Z uwagi na powyższe, postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy w trybie ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazał, że w dniu wydania decyzji Wojewody zgodnie z księgą wieczystą nr [...] przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność M. M., który był podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania. Ponadto, nie toczyło się postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy reformującej z 1998 r., co oznacza, że organ wojewódzki prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne i ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687, dalej: specustawa drogowa), brak było bowiem przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyło Województwo [...], zarzucając jej naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.) w związku z art. 73 ustawy reformującej z 1998 r. poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo [...], na podstawie art. 73 wskazanej wyżej ustawy; naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie; naruszenie art. 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że okoliczność, iż nie toczy się obecnie postępowanie będące zagadnieniem wstępnym wyklucza możliwość jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt. 4, a także naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i rozstrzygnięcie o istocie sprawy przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, pomimo stwierdzenia jego wystąpienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie była zasadna i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.). Wskazał na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie niniejszej brak było takiej zależności. Wbrew twierdzeniom skarżącego zagadnienia wstępnego nie stanowi samo twierdzenie strony, że nieruchomość spełniała przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy reformującej z 1998 r. W zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano, że w dacie orzekania o odszkodowaniu nie toczyło się postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę w trybie art. 73 wspomnianej ustawy. Sąd I instancji zauważył, że w trybie tego przepisu nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. następuje z mocy prawa. Decyzja Wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, który zawiera jednak znaczący element konstytutywny. Dopiero na podstawie takiej decyzji, podmiot publicznoprawny może legitymować się na zewnątrz prawem do nieruchomości. W świetle powyższego nie było zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jakichkolwiek przeszkód, aby wydać decyzję o odszkodowaniu w związku z istnieniem rozstrzygnięcia o przejęciu przedmiotowej działki na rzecz Województwa [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sąd nie podzielił zatem zarzutów skargi w tym zakresie. W ocenie Sądu w żadnym razie w niniejszej sprawie nie mogło być mowy o naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 73 ustawy reformującej z 1998 r.. Sąd I instancji zwrócił również uwagę na to, że nie tylko nie było przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania w niniejszej sprawie, ale – w stanie faktycznym niniejszej sprawy – było powinnością organu dopełnienie tego obowiązku. Wywłaszczenie jest bowiem dopuszczalne – w świetle treści art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustalenie prawa jednostki do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – nie może ulegać jakiemukolwiek oddaleniu w czasie z powodu braku ewentualnego dołożenia przez określony podmiot staranności w prowadzeniu swoich spraw. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Województwo [...], zaskarżając go w całości, wniosło o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 73 ustawy reformującej z 1998 r. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pominięcie wyżej wskazanego przepisu w postępowaniu oraz skutków prawnych nim określonych oraz przyjęcie, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną nie zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest potwierdzenie nabycia tej nieruchomości przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. w oparciu o wyżej wskazany przepis oraz naruszenie art. 12 ust. 4b specustawy drogowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu istnienia podstaw prawnych do orzekania w sprawie wypłaty odszkodowania w sprawie wypłaty odszkodowania pomimo niewyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy reformującej z 1998 r. poprzez pominiecie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 wskazanej wyżej ustawy; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ, którego decyzja była przedmiotem skargi dokonał prawidłowej interpretacji wskazanego wyżej przepisu uznając, że pomimo wystąpienia przesłanki obligującej do zawieszenia postępowania (co zostało przyznane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), nie należy tego postępowania zawieszać oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że dla zawieszenia postępowania, w sytuacji wystąpienia zagadnienia wstępnego, niezbędne jest ustalenie, że toczy się postępowanie administracyjne zmierzające do rozstrzygnięcia tego zagadnienia, co warunkuje zawieszenie postępowania głównego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono że zaskarżony wyrok został wydany zarówno z obrazą prawa materialnego, w postaci: art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 - tekst jedn. z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), jak i z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. Tym niemniej kluczową kwestią była kwestia materialnoprawna, gdyż przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w analizowanym przypadku miał charakter wyłącznie materialnoprawny, o czym zresztą świadczy m. in. treść samej skargi kasacyjnej. Jej autorka, zarzuty bowiem związane z naruszeniem w/w przepisu umieściła albo w grupie zarzutów materialnoprawnych, albo wprawdzie w części, obejmującej zarzuty procesowe, ale w tym ostatnim przypadku, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., argumentowała dokonaniem przez Sąd Wojewódzki wadliwej wykładni tego przepisu ("niewłaściwą interpretacją"). Zgodnie zaś z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzut wadliwej wykładni może się odnosić jedynie do zarzutów naruszenia prawa materialnego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że – już co do zasady - nietrafne było zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż przepis ten może być podstawą wyroku, jedynie w przypadku stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych (a nie prawa materialnego). Brak natomiast stwierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego organ naruszył art. 100 § 1 k.p.a., był wynikiem przyjętej w tej sprawie wykładni prawa materialnego. W analizowanej sytuacji rozstrzygające znaczenie miało udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku, w którym w dniu [...] stycznia 2013 r. została wydana ostateczna decyzja o realizacji inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W. - M. od km [...] (ode. ref. nr [...]) do km [...] (ode. ref. nr [...]) w miejscowościach: W., B., W., S. i L. W. (gmina W.), T. i M. (gmina G.), W. (gmina C.), F. i B. (gmina M.), a następnie zostało wszczęte postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość objętą tą inwestycją (działka nr [...]), Wojewoda [...] winien – na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – zawiesić postępowanie odszkodowawcze do czasu wydania decyzji, opartej na przepisie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w sytuacji, gdy ani przed wszczęciem postępowania odszkodowawczego ani w jego toku nie zostało wszczęte postępowanie o wydanie decyzji deklaratoryjnej, o której mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wyjaśnić zatem należy, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak podkreśla się przy tym zgodnie w orzecznictwie i doktrynie, zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozpoznanie sprawy a zatem winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Z tej też przyczyny należy przyjąć, że przesłanki zawieszenia postępowania, wymienione w art. 97 § 1 k.p.a., zostały określone w sposób wyczerpujący i nie mogą być wykładane rozszerzająco (vide: B. Adamiak i J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz" wyd. C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 378 oraz wyrok NSA z dnia 4.04.2005, sygn. akt II GSK 27/05, niepubl.). Jednocześnie podkreśla się też w judykaturze, że aby móc zawiesić określone postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, konieczne jest stwierdzenie istnienia związku pomiędzy rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy a zagadnieniem wstępnym, które ma rozstrzygnąć inny organ lub sąd a zwłaszcza brak możliwości wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu bez wcześniejszego rozstrzygnięcia w/w zagadnienia. Trafnie zatem przyjął Sąd Wojewódzki, że w analizowanym stanie faktycznym powyższa zależność nie występowała. Prowadzone postępowanie odszkodowawcze miało na celu ustalenie odszkodowania za nieruchomość, której własność uczestnik postępowania utracił, w związku z wejściem w życie decyzji o realizacji inwestycji drogowej. O jego poprzednio zaś posiadanym tytule prawnym do w/w nieruchomości rozstrzygała treść księgi wieczystej, prowadzonej dla tej nieruchomości. Dodać też należy, że z ustaleń faktycznych nie wynikało, aby w księdze tej wpisano ostrzeżenie o niezgodności tego stanu prawnego ze stanem rzeczywistym. W opisanej więc sytuacji, to jest w sytuacji w której dla danej nieruchomości jest prowadzona księga wieczysta, o stanie własności tej nieruchomości decydują wpisy dokonane w dziale II księgi wieczystej (art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r. poz. 790). W związku z powyższym, jeśli – zdaniem skarżącego - byłemu właścicielowi tej nieruchomości M. M., jeszcze przed dniem, w którym decyzja o realizacji inwestycji stała się ostateczna, nie przysługiwał wspomniany wyżej tytuł prawny, to, wnosząc o zawieszenie postępowania odszkodowawczego, skarżący nie mógł poprzestać wyłącznie jedynie na zaprzeczaniu istnienia w obrocie prawnym, ujawnionego w księdze wieczystej tytułu prawnego do wycenianej nieruchomości. Skarżący w takim przypadku winien bowiem do wniosku o zawieszenie postępowania odszkodowawczego przedłożyć albo deklaratoryjną decyzję organu wojewódzkiego, wydaną na zasadzie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i w tym przypadku wnosić o zawieszenie postępowania odszkodowawczego do czasu dokonania przez sąd wieczystoksięgowy odpowiedniego wpisu w dziale II księgi wieczystej, prowadzonej dla spornej nieruchomości, albo chociażby przed zakończeniem się postępowania odszkodowawczego zainicjować postępowanie o wydanie takiej decyzji. Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2010 r. (sygn. akt I OSK 711/09, LEX nr 595486), decyzja deklaratoryjna, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w sytuacji, jaka zachodziła w niniejszej sprawie, jest wydawana na wniosek odpowiedniego zarządu dróg. Tymczasem, chociaż decyzja o realizacji inwestycji drogowej została wydana [...] stycznia 2013 r. a zaskarżona decyzja prawie rok później, bo [...] stycznia 2014 r., skarżące Województwo nie podjęło żadnych kroków prawnych, mających na celu wykazanie, że – zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - nabyło z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1990 r. - część nieruchomości objętej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. o realizacji inwestycji drogowej. Rozstrzyganie zaś o tej kwestii w ramach prowadzonego postępowania odszkodowawczego, przekraczało jego granice. Z tych względów nie można było zgodzić się, ze skarżącym, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W rezultacie Sąd pierwszej instancji nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uwzględnić skargi, bowiem stosownie do art. 151 p.p.s.a. prawidłowo ją oddalił. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.