I OSK 423/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA: Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2016 roku, sygn. akt II SAB/Kr 160/16 w sprawie ze skargi A. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę K. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty K. na rzecz A. L. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 423/17 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 160/16 po rozpoznaniu skargi A. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę K., w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: zobowiązał Starostę K. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; oddalił skargę na bezczynność Starosty K. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. A.L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę K. w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Działaniu Starosty K. zarzuciła naruszenie: 1) art. 8, art. 9, art. 12 § 1 k.p.a. w związku z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego przejawiającym się w braku udzielania informacji o terminie załatwienia sprawy, przewlekaniu postępowania, poprzez brak aktywności dowodowej, co prowadzi do zarzutu o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej; 2) art. 35 i art. 36 k.p.a. w związku z niezałatwieniem sprawy w terminach ustawowych oraz w związku z niedochowaniem obowiązku wyznaczenia terminu rozpatrzenia sprawy, co prowadzi do przewlekłości w prowadzeniu postępowania i bezczynności organu w załatwieniu sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Prezydent Miasta K. pismem z dnia [...] października 2015 r. uznał za zasadne wyłączenie się od załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka [...] w obrębie [...] jedn. ewid. K. W piśmie tym organ wskazał, że sprawa toczy się w związku z wnioskiem z [...] lutego 1992 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postanowieniem z [...] października 2015 r. Wojewoda M. wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka [...] w obrębie [...] jedn. ewid. K. Pismem z dnia [...] października 2015 r. Starosta K. poinformował skarżących, że prowadzone jest postępowanie wyjaśniające zmierzające do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego dla właściwego rozpoznania zgłoszonego roszczenia. Ponadto wskazał, że dla prawidłowego rozpoznania przedmiotowej sprawy niezbędne jest jednoznaczne ustalenie czy w stosunku do tej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności wynikająca z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na [...] luty 2016 r. Dnia [...] lutego 2016 r. skarżący wnieśli do organu wniosek o udzielenie informacji o stanie sprawy i przeprowadzonych czynnościach. W odpowiedzi w piśmie z [...] lutego 2016 r. Starosta K. wskazał, że odnosząc się do wskazanego terminu załatwienia sprawy, tj. do dnia [...] lutego 2016 r. wskazać należy, iż sprawa zwrotu nieruchomości nie zostanie zakończona we wskazanym terminie. Powyższe wynika z faktu, iż organ prowadzący przedmiotowe postępowanie w dalszym ciągu oczekuje na odpowiedź zarówno z Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K., jak również od przedsiębiorstw zarządzających infrastrukturą techniczną. Ponadto w przedmiotowej sprawie niezbędne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości z udziałem geodety uprawnionego, który okaże granice zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości. W kolejnym piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. Starosta K. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] czerwca 2016 r. Skarżący pismem z dnia [...] maja 2016 r. skierowali do organu wniosek z pytaniem jakie czynności zostały podjęte w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. Starosta K. wskazał, że w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w zakresie posiadania przez podmioty zarządzające sieciami infrastruktury miejskiej swoich sieci lub urządzeń na przedmiotowej nieruchomości. Ponadto pozyskano do akt sprawy odpowiedź Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. dotyczącą, obciążenia zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości prawami obligacyjnymi bądź rzeczowymi. Niemniej jednak dla prawidłowego rozpoznania zgłoszonego roszczenia niezbędne jest zwrócenie się do następcy prawnego Miejskich Zakładów Terenowego Przemysłu Materiałów Budowlanych w K. z prośbą o udostępnienie dokumentacji dotyczącej wydobycia gliny na przedmiotowym terenie. W przedmiotowej sprawie niezbędne jest również przeprowadzenie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości z udziałem geodety uprawnionego, który okaże granice zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Z uwagi na to, iż wyłonienie geodety, który wykona powyższe czynności musi nastąpić zgodnie ze stosownymi przepisami prawa zamówień publicznych, wyznaczenie daty rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości nie jest możliwe. Tym samym nie jest możliwe dochowanie terminu załatwienia sprawy, a nowy termin zostanie wyznaczony stosownie do postanowień art. 36 § 1 k.p.a. W dalszej części skargi wskazano, że organ prowadząc niniejsze postępowanie naruszył w szczególności art. 35 oraz art. 36 § 1 k.p.a., co uzasadnia zarzut bezczynności i przewlekłości postępowania. Organ do dnia wniesienia skargi nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Skarżący zarzucili, że postępowanie jest prowadzone opieszale i przewlekle. Wskazali, że organ prowadzi postępowania od [...] października 2015 r. i mnoży czynności, które nie mają znaczenia dla rozpoznania sprawy. Zaznaczono, że postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka [...] prowadzone jest od 1992 r. i organy prowadzące to postępowanie poprzednio, przeprowadziły już szereg dowodów, które organ może wykorzystać w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Starosta K. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej albo też o oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie Starosta K. został wyznaczony przez Wojewodę M. do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Z uwagi na skomplikowany charakter sprawy Starosta K. zawiadomieniem z dnia [...] października 2015 r., wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] lutego 2016 r. Równocześnie organ podjął cały szereg czynności w ramach postępowania dowodowego. W pierwszej kolejności wnioskami z dnia [...] października 2015 r. wystąpiono do Sądu Rejonowego dla K.w K. o przesłanie kserokopii karty A i B [...] oraz działu I i II księgi wieczystej nr [...], celem ustalenia właścicieli nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Następnie podjęto działania w celu pozyskania archiwalnej dokumentacji związanej z przejęciem przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W związku z powyższym, pismami z dnia [...] stycznia 2016 r. zwrócono się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa M., Urzędu Miasta K., Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. oraz Archiwum Narodowego w K. z zapytaniem, czy w ich zasobach archiwalnych znajdują się dokumenty dotyczące inwestycji realizowanych przez Miejskie Zakłady Terenowego Przemysłu Materiałów Budowlanych w K., na rzecz których wywłaszczono nieruchomość objętą postępowaniem o zwrot. Po przeprowadzonej kwerendzie pismami z dnia [...] stycznia 2016 r. M. Urząd Wojewódzki oraz Urząd Marszałkowski Województwa M. udzieliły odpowiedzi, iż w ich zasobach archiwalnych nie stwierdzono przedmiotowych akt. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. organ zwrócił się do Urzędu Miasta K. Wydziału Skarbu Miasta o udzielenie informacji, czy będąca przedmiotem niniejszego postępowania działka obciążona jest prawami obligacyjnymi bądź rzeczowymi na rzecz osób trzecich, w celu poprawnego ustalenia stron postępowania. Ponadto pismami z dnia [...] lutego 2016 r. wystąpiono do dysponentów sieci infrastruktury technicznej z zapytaniem w kwestii przebiegu przez ww. nieruchomość sieci teletechnicznej, energetycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej, gazowej oraz cieplnej. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy na dzień [...] czerwca 2016 r. Starosta Krakowski przeprowadził postępowanie z zakresu zamówień publicznych dokonując wyboru firmy geodezyjnej. Zawiadomieniem z [...] sierpnia 2016 r. poinformowano strony postępowania, że w dniu [...] września 2016 r. odbędzie się rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości z udziałem geodety uprawnionego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., w związku z nadal trwającym postępowaniem wyjaśniającym, wyznaczono nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do [...] września 2016 r. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności i przewlekłości. Postępowanie o zwrot nieruchomości cechuje się znacznym stopniem skomplikowania wynikającym m.in. z konieczności odszukania archiwalnej dokumentacji wywłaszczeniowej, która może być rozproszona w różnych podmiotach i instytucjach, często występują również trudności z pozyskaniem uwierzytelnionych i czytelnych odpisów dokumentów. Co więcej, znaczny upływ czasu od daty wywłaszczenia (w niniejszej sprawie wywłaszczenie miało miejsce w 1959 r.) wydatnie utrudnia szybkie zakończenie tych postępowań np. na skutek braku odpowiednich świadków mogących mieć wiedzę na temat stanu zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie podjęto szereg czynności bezpośrednio zmierzających do ustalenia przesłanek zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, którymi są: wystąpienie z wnioskiem poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, stwierdzenie że nieruchomość jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz, że nieruchomość jest zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co istotne, żadna z podjętych czynności, o których mowa wyżej nie była czynnością niepotrzebną, która nie zmierzała by wprost do rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym w niniejszej sprawie nie można mówić o pozorności czy nieefektywności działań organu. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wynika, iż skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu pismem z dnia 11 lipca 2016 r. wniosła do Wojewody M. zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę odnoszący się do konieczności odrzucenia skargi A. L. jest zupełnie niezasadny. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do wymaganego wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." Odnosząc się do istoty Sąd I instancji wskazał, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania, dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 2854/13, orzeczenie sądu w zakresie przewlekłości postępowania ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający fakt przewlekłego postępowania. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także, czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Sąd nie ocenia natomiast merytorycznego sposobu rozpatrywania sprawy przez organ administracyjny. Sąd dokonuje oceny skargi biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonywane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Przy ocenie zwłoki organu nie można też abstrahować od charakteru sprawy, w której organ jest w przewlekłości. Przewlekłość postępowania będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach, wbrew zasadzie szybkości postępowania, wyrażonej w art. 12 § 1 K.pa., oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Sąd I instancji uznał, że zaistniały podstawy do stwierdzenia stanu przewlekłości postępowania prowadzonego przez Starostę K. W ocenie Sądu, działania organu uchybiły zasadzie szybkości postępowania administracyjnego, co jest jednoznaczne z przewlekłością postępowania. Sąd dokonał analizy chronologii zdarzeń, zaistniałych w postępowaniu administracyjnym, poczynając od przekazania przez Prezydenta Miasta K. pismem z dnia [...] października 2015 r. niniejszej sprawy do rozpoznania Staroście K. Sąd I instancji zauważył, że postępowanie, licząc od dnia [...] października 2015 r. do dnia wyrokowania trwa ponad rok, czyli z naruszeniem kodeksowych terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 K.p.a. Sąd podzielił zarzut skargi dotyczący przewlekłości postępowania w powyższym okresie, nie podzielając jednocześnie zarzutu bezczynności, ponieważ Starosta podejmował działania tyle, że postępowanie prowadził w sposób nieefektywny, bez należytej koncentracji materiału dowodowego. Nie dochował staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. I tak: brak koncentracji czynności procesowych wyraził się m.in. tym, że Starosta K. poinformował w piśmie z dnia [...] października 2015 r. o konieczności zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, nie próbując przy tym zasięgnąć informacji od organu prowadzącego uprzednio postępowanie czy taki materiał nie znajduje się w jego zasobach. Ponadto organ wysyłając pismo między innymi do Wydziału Skarbu Miasta UMK nie starał się ponaglać i spowodować szybszego i sprawniejszego obiegu informacji. Starosta Krakowski powinien mieć świadomość, że niniejsza sprawa toczy się od 1992 r. i materiał dowodowy przynajmniej w znacznej części powinien już zostać zebrany. Ponadto organ informował skarżącą o stanie sprawy tylko na jej wyraźne żądanie. Oczekiwanie na odpowiedź innych organów trwało od października do lutego 2016 r. Taki upływ czasu w sprawie zwrotu nieruchomości należy uznać za rażące zaniedbanie organu. Sąd nie neguje, że organ musiał posiadać informacje na temat ewentualnego zwrotu nieruchomości, ale podejmowane czynności powinny charakteryzować się kumulacją działań i koncentracją materiału dowodowego, czego ewidentnie zabrakło w przedmiotowej sprawie. W kontekście okoliczności sprawy należało przyjąć, że organ prowadził postępowanie administracyjne dłużej niż to konieczne dla jej rozstrzygnięcia, czym naruszył ogólną zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji organ w trakcie prowadzonych dotychczas czynności nie przeprowadził żadnych ustaleń pozwalających na orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W rezultacie pomimo, że Kodeks postępowania administracyjnego zasadniczo przewiduje od dnia wszczęcia postępowania miesięczny termin na załatwienie sprawy, a w sprawach szczególnie skomplikowanych termin do dwóch miesięcy (art.35 § 3 K.p.a.) sprawa od dnia jej przekazania Staroście K. pozostała niezałatwiona pomimo upływu ponad roku. W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a Sąd I instancji stwierdził, że Starosta Krakowski dopuścił się przewlekłości postępowania oraz, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Starosta K. zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie punku II, w którym stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a. art. 12 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, iż w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 375 pół. w obr. 29 jedn. ewid. K., m. K. doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, w sytuacji gdy działaniom organu nie można przypisać "przewlekłości" z uwagi na skomplikowany charakter przedmiotowego postępowania oraz podejmowane przez organ czynności w ramach prowadzonego postępowania znajdujące umocowanie w przepisach k.p.a., a także okresy załatwienia sprawy niezależne od organu i tym samym wyłączone z terminów załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., 2) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a, art. 35 § 5 i art. 36 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie normy wynikającej z art. 35 § 5 k.p.a. i pominięcie okoliczności, iż w sprawie występują przyczyny opóźnienia niezależne od organu, a przez to wliczenie do czasu załatwienia sprawy okresów opóźnienia wynikających z przyczyn niezależnych od organu - co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że Starosta K. pozostawał w bezczynności oraz, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) art. 149 § 1a P.p.s.a poprzez uznanie, że przewlekłe prowadzenia postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a z okoliczności sprawy wynika, iż organ jedynie wnikliwie analizował przedmiot postępowania. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tym zakresie. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że nie ma i nie może być z góry narzuconych reguł, zgodnie z którymi przekroczenie określonego terminu do rozpoznania sprawy będzie uzasadniało uznanie, że doszło do przewlekłości postępowania. Postępowanie zwrotowe cechuje się znacznym stopniem skomplikowania wynikającym z potrzeby odszukania archiwalnej dokumentacji wywłaszczeniowej, która może być rozproszona w różnych podmiotach i instytucjach. Znaczny upływ czasu od daty wywłaszczenia wydatnie utrudnia szybkie zakończenie postępowania. W toku postępowania organ wystąpił do różnych instytucji zmierzających bezpośrednio do ustalenia przesłanek zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia. Żadna z podjętych przez organ czynności nie była czynnością niepotrzebną. Podkreślono też, że Starosta K. nie dysponuje środkami pozwalającymi mu wpływać na przyspieszenie pracy innych organów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rolą Sądu I instancji była, między innymi, odpowiedź na pytanie, czy przewlekłość postępowania, której dopuścił się organ administracji, miała charakter rażący. Na tak zadane pytanie należało udzielić odpowiedzi twierdzącej. W konsekwencji nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 149 § 1a P.p.s.a. Pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Ocena, czy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania prowadzące do przewlekłości postępowania miało charakter rażący, musi odbywać się z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Nie może budzić wątpliwości, że okolicznościami, które mają wpływ na powyższą ocenę, jest po pierwsze czas trwania postępowania, po wtóre zaś takie przesłanki jak: stopień skomplikowania sprawy, rodzaj czynności, które musi dokonać organ administracji w celu zakończenia postępowania, podejmowane działania organu w danej sprawie i ich efektywność. Oceniając postępowanie prowadzone przez organ administracji w niniejszej sprawie przez pryzmat tych właśnie okoliczności należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że działanie organu nie było efektywne i podważało zaufanie obywatela do organów państwa. Organ rażąco naruszył przepisy dotyczące szybkości i efektywności postępowania, jak i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa. Analiza podjętych czynności i sekwencja kolejnych działań organu nie pozostawia wątpliwości, że organ administracji prowadził czynności ze znacznym naruszeniem art. 35 § 1 k.p.a., co nie znajdowało uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy. Mierniki poprawności prowadzenia postępowania administracyjnego, takie jak terminowość i prawidłowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, z uwzględnieniem charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, potwierdzają prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji w zakresie stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przeszło rok trwającym postępowaniu organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem, nawet kwalifikując sprawę jako szczególnie skomplikowaną, w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a., organ ponad sześciokrotnie przekroczył termin do jej załatwienia. Niewątpliwie opieszałość podmiotów do których wystąpił Starosta o udzielenie odpowiednich informacji i dowodów miała wpływ na szybkość postępowania. Zdecydowana większość czynności organu polegała na pisaniu pism do poszczególnych instytucji i organów. Potrzeba wystąpienia do tych instytucji i organów nie jest negowana. Działania organu powinny być zintensyfikowane i już w początkowej fazie postępowania należało wystąpić do wszystkich instytucji i organów, informując je o terminach procesowych do załatwienia sprawy, które wiązały Starostę, tak by potrzebne informacje i dowody zostały zebrane relatywnie szybko. Brak intensyfikacji działań sprawił, że do momentu wyrokowania przez Sąd I instancji sprawa ciągle była niezałatwiona. Konkludując nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że zaskarżony wyrok został wydane z naruszeniem, art. 149 § 1 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. Działania organu jednoznacznie wskakują, że postępowanie prowadzone było w sposób opieszały i niezmierzający do szybkiego zakończenia postępowania. Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.