I OSK 4234/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 369/18 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 czerwca 2018 r. oddalił skargę Gminy S. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca Gmina S., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Gmina wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w związku z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez uznanie, że organ drugiej instancji dokonał właściwej oceny dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy w postaci operatu szacunkowego ustalającego wartość służebności, a przez to uznanie, że w sposób prawidłowy ustalono wartość nieruchomości, za którą organ ustalił wysokość odszkodowania. 2) art. 141 § 4 ppsa przez błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności polegające na przyjęciu przez Sąd ustaleń, że organy obu instancji nie zaniechały wyjaśnienia powstania różnicy w cenach wynikających z poszczególnych operatów szacunkowych sporządzonych w sprawie; 3) § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109), dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny, w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121), dalej: ugn, przez przyjęcie, że prawidłowe jest określenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy, w którym uwzględniono nieruchomości z rynku regionalnego zamiast lokalnego oraz przez uznanie, że rynkiem lokalnym są grunty położone wyłącznie na terenie gminy S., a nie również powiatu k. ziemskiego; 4) art. 134 ust. 1 i 2 w zw. z art. 151 ust. 1 ugn. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że decyzją z [...] maja 2017 r. Starosta K. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz P.B., W.B., C.B., D.B., M.H. oraz B.W. w wysokości 31 790 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w obrębie S., zajętą pod drogę gminną, której własność z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyła z mocy prawa Gmina S. na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] września 2009 r. (art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Odwołanie od decyzji Starosty K. złożyła Gmina S., która zakwestionowała wysokość odszkodowania w związku z faktem, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby toczącego się postępowania znacząco odbiegał na niekorzyść uprawnionych do odszkodowania od wartości wskazanych przez innych rzeczoznawców w sporządzonych wcześniej operatach szacunkowych. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie to stało się przedmiotem skargi Gminy S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który oddalił złożoną skargę. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 130 ugn wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (ust. 1 zd. 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust. 2). Jednocześnie w myśl art. 134 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi co do zasady wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Jak wynika z powyższych przepisów organ, ustalając wysokość odszkodowania, opiera się przede wszystkim na sporządzonym na potrzeby postępowania operacie szacunkowym. Operat ten stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, natomiast organ ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. Operat stanowi pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne, ale również powinien być oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym przedstawieniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących; wówczas może on stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3148/14). Organy zatem w procesie ustalania wysokości odszkodowania mają obowiązek kierowania się operatem szacunkowym sporządzonym poprawnie od strony formalnej i merytorycznej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że organy orzekające w przedmiocie odszkodowania za działkę nr [...] oparły się na aktualnym operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego W.K. Wysokość odszkodowania autor operatu ustalił przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami , wykorzystując w procesie szacowania metodę korelacji rang Spearmana, dla ustalenia wielkości wpływu cen rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych. Należy mieć na uwadze, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n.). Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu. Autor operatu ustalił, że w miejscowości, w której położona była szacowana działka, w ostatnich latach wystąpiła wyłącznie jedna transakcja podobną nieruchomością. W związku z powyższym transakcji, które mogły być wykorzystane na potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego, należało poszukiwać w sąsiednich gminach o podobnym charakterze. Rzeczoznawca szczegółowo uzasadnił także wybór transakcji, które zostały wybrane do sporządzenia operatu szacunkowego, a wybór ten podyktowany jest zarówno wskazaniami logiki, jak i doświadczenia życiowego, co pozwoliło, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uzyskanie miarodajnych wyników szacowania. Brak jest zatem przesłanek wskazujących, że sporządzony operat był wadliwy formalnie, a przede wszystkim materialnie, co pozbawiałoby go waloru wiarygodnego dowodu w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że organy pozyskując sporny operat szacunkowy i uznając jego moc dowodową na potrzeby prowadzonego postępowania, nie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 kpa. Naruszenia tego nie można upatrywać w szczególności w fakcie oszacowania wartości badanej działki odmiennie w stosunku do wcześniejszych operatów szacunkowych, które na skutek upływu czasu utraciły walor aktualności. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że kwestia różnicy wartości nieruchomości wynikająca z szacowania została omówiona w kwestionowanym operacie szacunkowym, a jego autor wskazał, że na odmienną wartość złożyły się kwestie wynikające nie tylko z upływu czasu, ale przede wszystkim z odmiennego doboru transakcji, który jak wskazano powyżej, nie miał cech dowolności. W konsekwencji powyższych wywodów należało uznać, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, uznając, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 kpa. Dodatkowo należy zauważyć, że stawiając w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia tych przepisów autor wniesionego środka zaskarżenia podniósł, że Sąd Wojewódzki wadliwie zaaprobował dokonaną przez organ II instancji ocenę dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy w postaci operatu szacunkowego ustalającego wartość służebności. Zarzut ten nie został jednak w żaden sposób uzasadniony, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jakąkolwiek jego kontrolę odwoławczą. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ppsa. Przepis ten przewiduje, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten nie służy zatem ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a jedynie nakazuje zakomunikowanie stronom postępowania, w jakim stanie faktycznym i prawnym zapadło rozstrzygnięcie. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony, jeżeli uzasadnienie wyroku nie zawiera któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie albo wywód sądu jest wadliwy w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Uzasadnienie to zawiera bowiem wszystkie elementy wymagane dyspozycją zacytowanego przepisu, a wywód sądu jest zgodny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie trudno jest dopatrzeć się naruszenia § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny. Przepis ten stanowi bowiem, że w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Kwestia zatem rynku lokalnego i regionalnego na gruncie analizowanego przepisu ma znaczenie wyłącznie w zakresie, w jakim brak danych z tych rynków uzasadnia przejście na określenie wartości nieruchomości nie na podstawie cen transakcyjnych, ale na podstawie podejścia kosztowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wybór transakcji do porównania przedstawiony w kwestionowanym przez skarżącą operacie szacunkowym spełnia wymogi uznania, że do porównania zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn wybrane zostały nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Przepis ten wskazuje bowiem, że nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Art. 14 pkt 16 ugn, co należy podkreślić, nie posługuje się kryterium rynku lokalnego ani regionalnego. Z kolei kwestia położenia nieruchomości wskazana w art. 4 pkt 16 ugn nie może być utożsamiana z położeniem nieruchomości na tym samym rynku lokalnym lub regionalnym, gdyż cechą prawnie istotną wynikającą z położenia nieruchomości podobnej może być także stopień oddalenia porównywanej nieruchomości od infrastruktury miejskiej czy ukształtowanie terenu wynikające z położenia nieruchomości w rejonie równinnym lub górzystym. Porównywalność w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (wyrok NSA z 4 sierpnia 2020 r., I OSK 3563/18). Autor operatu szacunkowego szczegółowo uzasadnił, dlaczego wobec braku wystarczającej liczby transakcji podobnymi nieruchomościami na terenie Gminy S., do oszacowania wartości spornej nieruchomości posłużył się transakcjami na terenie gmin M., S., W., G., S., D., R., W. i M. oraz wskazał, że o podobieństwie nieruchomości wybranych do porównania zadecydowały ich wielkość, sposób użytkowania, data dokonania transakcji oraz położenie w terenie słabo zurbanizowanym, podgórskim, a także stosunkowo niewielka odległość od nieruchomości szacowanej. Uzasadnienie sposobu i konieczności wyboru tych nieruchomości pozwala na uznanie, że wynik szacowania jest rzetelny, miarodajny i adekwatny do celu ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą na drogę publiczną z mocy prawa. Ponadto, co najistotniejsze, to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenia wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny w zw. z art. 4 pkt 16 ugn okazał się niezasadny. W świetle powyższych wywodów w rozpoznawanej sprawie brak było również podstaw do uznania, że ustalone odszkodowanie nie uwzględniało wartości rynkowej nieruchomości. A zatem w sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło również do naruszenia art. 134 ust. 1 i 2 ugn. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.