I OSK 425/19

Dnia 14 marca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 509/18 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi J. J. na czynność Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie weryfikacji i włączenia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego w sprawie rozgraniczenia działek postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Rz 509/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) – odrzucił skargę J. J. na czynność Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie weryfikacji i włączenia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego w sprawie rozgraniczenia działek. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł J. J., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – wobec niedostrzeżenia przez Sąd, iż przedmiotem skargi złożonej przez skarżącego była nie tylko weryfikacja i włączenie do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego w sprawie rozgraniczenia działek, ale również sam operat techniczny o identyfikatorze [...] firmy Usługi Geodezyjne [...] w P. włączony do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dotyczący uprawnień skarżącego wynikających z przepisów prawa, a zaskarżony w uzupełnieniu do skargi pismem z dnia 19 czerwca 2018 r., 2) art. 3 § 1 i art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6. art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd zaniechał wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz pozostawił poza oceną merytoryczną operat techniczny, a będący aktem o identyfikatorze [...] sporządzony przez firmę Usługi Geodezyjne [...] w P., zwłaszcza w zakresie rażącego naruszenia przepisów prawa geodezyjnego, przepisów technicznych tzw. standardów geodezyjnych oraz naruszenia spójności państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Przedmiotowa sprawa dotyczyła skargi J. J. na czynność Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. polegającą na weryfikacji i włączeniu do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego o identyfikatorze [...] w przedmiocie rozgraniczenia działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucając skargę, stanął na stanowisku, iż jest ona niedopuszczalna, ponieważ czynność polegająca na weryfikacji i włączeniu do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego sporządzonego w wyniku rozgraniczenia działek nie jest czynnością organu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, mająca zastosowanie w niniejszej sprawie ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawiera normy materialoprawnej mogącej stanowić podstawę dla uprawnienia skarżącego do domagania się sądowej weryfikacji czynności polegającej na weryfikacji i włączeniu operatu do zasobu. Szczegółowo przytaczając treść przepisów ww. ustawy regulujących problematykę wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych, Sąd wywiódł, iż postępowanie związane z weryfikacją złożonych opracowań geodezyjnych i kartograficznych oraz ich przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi swoiste dwuetapowe postępowanie administracyjne kończące się czynnością materialno-techniczną przyjęcia tych opracowań do zasobu albo decyzją o odmowie ich przyjęcia do zasobu, bądź też nieprzyjęciem opracowań do zasobu spowodowanym negatywną weryfikacją tych opracowań przez organ i brakiem pisemnego stanowiska wykonawcy w tym zakresie albo przedstawieniem takiego stanowiska po upływie ustawowego terminu 14 dni. W pierwszej kolejności organ prowadzący zasób (starosta) dokonuje weryfikacji opracowań złożonych przez wykonawcę, której wyniki utrwalane są w protokole sporządzanym wg ustalonego wzoru urzędowego. Weryfikacja stanowi więc pierwszy etap postępowania, w którym dokonuje się jedynie oceny kompletności złożonych opracowań oraz ich zgodności ze stosownymi przepisami prawa. Jeżeli weryfikacja da wynik pozytywny, sporządzony na tę okoliczność protokół, zawierający taki wynik, stanowi podstawę do przyjęcia zweryfikowanych zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przy pozytywnym wyniku weryfikacji, ten etap postępowania kończy się zatem czynnością materialno-techniczną przyjęcia zweryfikowanych opracowań do zasobu. Konkludując, Sąd Wojewódzki wskazał, że kontrola operatów będących wynikiem prac geodezyjnych dokonywana jest na etapie przyjęcia operatu do zasobu geodezyjnego, zaś przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewidują możliwości ponownej kontroli i weryfikacji prac geodezyjnych już przyjętych do zasobu czego domagał się skarżący. Nie przewidują również kontroli legalności trybu przyjęcia materiałów do zasobu. Dokonanie czynności materialno-technicznej tj. przyjęcia prac geodezyjnych do zasobu, zamyka drogę do późniejszej ponownej weryfikacji tych materiałów przez służby geodezyjne także w zakresie trybu ich przyjęcia do zasobu. Oznacza to, że skarżący nie był uprawniony do żądania kontroli operatu także w zakresie trybu przyjęcia go do zasobu. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i podnosząc w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 6. art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. wskazał że Sąd I instancji skoncentrował się wyłączenie na samej czynności Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. (powinno być 2018 r.) polegającej na weryfikacji i włączeniu do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego w przedmiocie rozgraniczenia działek, pomijając jednocześnie istotny fakt, iż przedmiotem skargi był również sam operat techniczny, który zdaniem skarżącego narusza przepisy prawa geodezyjnego oraz przepisy techniczne tzw. standardy geodezyjne, jak również narusza spójność państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd Wojewódzki nie odniósł się do podnoszonych w skardze zarzutów zmierzających do wykazania, iż roboty zlecone firmie Usługi Geodezyjne [...] w P. w przedmiocie ustalenia przebiegu granic rozgraniczeniowych nieruchomości nie zostały zrealizowane zgodnie z obowiązującą procedurą rozgraniczeniową oraz zarzutów sprowadzających się do stwierdzenia, iż przyjęty do zasobu operat techniczny sporządzony został na podstawie błędnej mapy ewidencyjnej. Odnosząc się do powyższego, w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że zarówno podniesione zarzuty, jak też ich uzasadnienie prowadzą do wniosku, iż skarżący kasacyjnie nie kwestionuje w zasadzie samego sposobu zakwalifikowania przez Sąd I instancji zaskarżonej czynności jako czynności materialno – technicznej niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych, lecz zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu nierozpoznanie sprawy w całości poprzez brak oceny operatu technicznego, który został włączony do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowości przy prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym. Przyjmując zatem, że poza sporem w niniejszej sprawie jest, iż czynność organu dokonana w ramach prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego polegająca na weryfikacji i włączeniu do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego o identyfikatorze [...] jest czynnością materialno – techniczną, na którą skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie były zasadne. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji rozpoznał sprawę w całości, to jest dokonał w zgodzie z treścią art. 3 § 1 i art. 3 § 2 p.p.s.a. kontroli zaskarżonej skargą z dnia 11 kwietnia 2018 r. czynności weryfikacji i włączenia przez Starostę [...] do zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego, odnosząc się jednocześnie do istotnych dla sprawy okoliczności, w tym do podnoszonej w skardze (a rozszerzonej w uzupełnieniu skargi) kwestii oceny operatu technicznego, wyrażając w tym zakresie pogląd, iż kontrola operatów sporządzanych w trakcie wykonywania prac geodezyjnych dokonywana jest na etapie przyjęcia operatu do zasobu geodezyjnego, zaś przepisy ustawy nie przewidują możliwości ponownej kontroli i weryfikacji prac geodezyjnych już przyjętych do zasobu, czego domagał się skarżący. Natomiast to, że skarżący nie zgadza się z przyjętym przez Sąd stanowiskiem nie oznacza, że nie doszło do kontroli działalności administracji publicznej zaskarżonego aktu (czynności) w rozumieniu art. 3 § 1 i art. 3 § 2 p.p.p.s.a. Stwierdzenie zaś przez Sąd Wojewódzki, iż zaskarżona czynności nie podlegała kognicji sądów administracyjnych i odrzucenie skargi w oparciu o przepis art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. czyniło bezprzedmiotowym odniesienie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi, w tym do zarzutów dotyczących nieprawidłowości w zakresie zleconych robót geodezyjnych. Nie sposób zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 6. art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. Na marginesie należy tylko zaznaczyć, iż zgłoszone przez skarżącego w skardze (i częściowo powtórzone w skardze kasacyjnej) zarzuty nie dotyczyły ściśle postępowania mającego na celu włączenie dokumentacji technicznej do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a całego postępowania rozgraniczeniowego oraz prowadzonego w latach 1969-1970 postępowania scaleniowego, którym objęte były m. in. sporne działki, co nie mogło być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Natomiast strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granic, stosownie do treści art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, może żądać, w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.