I OSK 436/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1201/18 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz G. D. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę G. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty G. z [...] 2018 r. zobowiązującą do udostępnienia części nieruchomości położonej we wsi B. gm. J., ozn. jako działka ew. nr [...] o pow[...] ha, w pasie technologicznym niezbędnym do przeprowadzenia prac o powierzchni 0,0120 ha, stanowiącej własność G. D., w celu przeprowadzenia remontu linii niskiego napięcia. Zezwolenie udzielone [...] S.A. obejmowało swym zakresem wykonanie prac polegających na wymianie istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia bez zmiany jej przebiegu oraz dwóch stanowisk słupowych bez zmiany miejsca ich posadowienia. Prace miały obejmować wymianę linii energetycznej przebiegającej nad działką nr ew. [...] oraz wymianę dwóch słupów energetycznych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji po przytoczeniu treści art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm., dalej: u.g.n.) oraz odwołując się do przepisów art. 3 pkt 6, 7, 7a i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), stwierdził, że wskazany we wniosku inwestora zakres robót stanowi odtworzenie stanu pierwotnego. Sąd wskazał, że z wniosku inwestora z [...] 2017 r. wynika, że zakres prac polegać ma na wymianie – w miejscu istniejących już urządzeń – fragmentu napowietrznej linii niskiego napięcia AxAL 35 na linię AsXSn o długości 60 m oraz na wymianie dwóch stanowisk słupowych tj. słupa K-10/ŻN nr 45 na słup K-10,5/E oraz słupa P-10/ŻN nr 44 na słup P-10,5/E-4,3 w osi linii elektroenergetycznej. Zakres wnioskowanych prac przekracza, zdaniem Sądu, zakres bieżącej konserwacji, spełniając definicję remontu, o której mowa w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Okoliczność ta prowadzi do konkluzji, że art. 124b u.g.n. został zastosowany przez organy prawidłowo. Uznając za nieuzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd podkreślił, że organy procedowały zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej mając na względzie interes społeczny, a także słuszny interes obywatela. Podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Materiał zebrany w toku postępowania administracyjnego był wystarczający, a sposób jego oceny nie budzi zastrzeżeń Sądu. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku G.D., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja organu II instancji jest prawidłowa i nie została wydana z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów k.p.a., a tym samym niesłuszne przyjęcie, że wymiana istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia bez zmiany jej przebiegu oraz dwóch stanowisk słupowych bez zmiany miejsca ich posadowienia stanowi remont, podczas gdy prawidłowa oraz wszechstronna analiza w tym zakresie prowadzi do wniosku, iż przedmiotowa wymiana stanowi przebudowę w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ze względu na zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do kluczowych w przedmiotowej sprawie administracyjnej okoliczności faktycznych takich jak zastąpienie obecnej linii niskiego napięcia linią o przekroju dwukrotnie większym niż dotychczas, znaczące zwiększenie na skutek wymiany linii możliwości przesyłu i natężenia prądu, jak również mocy oraz zasięgu pola oddziaływania elektromagnetycznego, zastąpienie dotychczasowych dwóch słupów słupami o większej długości żerdzi, co skutkuje uniemożliwieniem bądź przynajmniej znaczącym utrudnieniem możliwości zdekodowania procesu rozumowania, jaki doprowadził Sąd I instancji do uznania, że wymiana istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia bez zmiany jej przebiegu oraz dwóch stanowisk słupowych bez zmiany miejsca ich posadowienia stanowi remont, a nie przebudowę; 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymiana istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia bez zmiany jej przebiegu oraz dwóch stanowisk słupowych bez zmiany miejsca ich posadowienia stanowi remont, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów Prawa budowlanego, oparta na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów administracyjnych w tym zakresie prowadzi do wniosku, iż przedmiotowa wymiana stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane ze względu na zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, bowiem zmiana taka wyklucza remont, a stanowi o istocie przebudowy, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczył też, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - [...] S.A. z siedzibą w L. Oddział [...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę miał na uwadze, że stosownie do art. 124b ust. 1 u.g.n - wskazanego w skardze kasacyjnej jako naruszony - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Przepis art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane zawiera definicję remontu wskazując, że jest nim wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z kolei zaś art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przyjmuje, iż przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W wyroku z 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1812/17 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6). Jeżeli organy orzekające w sprawie na podstawie art. 124b u.g.n. ustalą (m.in. na podstawie szczegółowej dokumentacji projektowej i technologicznej), że planowane prace budowlane doprowadzą do zmiany parametrów takich jak np. długość lub szerokość linii elektroenergetycznej, przebieg trasy linii w terenie, wysokość lub szerokość urządzeń lub przewodów liniowych (np. w zakresie określonego słupa elektroenergetycznego), napięcie lub natężenie elektroenergetyczne albo moc pola elektroenergetycznego, to należy przyjąć, że tego rodzaju prace nie stanowią prac remontowych w rozumieniu art. 124b u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, lecz powinny być kwalifikowane jako inny rodzaj robót budowlanych (np. przebudowa, nadbudowa, rozbudowa). Powyższe uwagi okazały się niezbędne, jako że eksponują one szczególną rolę organu, który mając na względzie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie m.in. parametrów technicznych i użytkowych urządzeń oraz przewodów liniowych, będących częścią linii elektroenergetycznej, której wniosek inwestora o udostępnienie nieruchomości dotyczy. Ustalenia te mają charakter zasadniczy z punktu widzenia treści podstawy materialnoprawnej sprawy administracyjnej o zobowiązanie uprawnionego podmiotu do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, lub w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie powyższych czynności (art. 124b ust. 1 u.g.n.). W tych warunkach sprawowana przez sądy administracyjne kontrola legalności podejmowanych przez organy w tych sprawach rozstrzygnięć winna zatem powyższe czynności procesowe organu objąć szczególną uwagą, odzwierciedlając tok rozumowania w uzasadnieniu wyroku. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej skargi kasacyjnej należy podzielić spostrzeżenia jej autora odnośnie do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd powinien w uzasadnieniu wydanego wyroku przedstawić zwięźle stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie powinno pozwolić na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o zasadności bądź bezzasadności skargi. Strona winna po jego lekturze mieć pewność, że sąd przeanalizował każdy z podniesionych przez nią zarzutów, konfrontując je z zebranym materiałem dowodowym, wnioskami organu co do faktów wynikających z tych dowodów, prześledził tok postępowania administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem. Sąd nie może więc ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń czy też tylko do przytoczenia wszystkich zarzutów i żądań bez odniesienia się do każdego z nich z osobna. Winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 195/07, Lex nr 464095; z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 142/07, Lex nr 462963, z 18 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1206/06, Lex nr 65407 i z 26 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1281/06, Lex nr 362061). Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. będzie usprawiedliwiony wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tą, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Lektura uzasadnienia zaskarżonego w tej sprawie wyroku nie pozwala ustalić, jakie dokładnie okoliczności przyczyniły się do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że wnioskowane prace inwestycyjne na działce skarżącego będą wypełniały znamiona remontu, a nie przebudowy. Powyższe zaś stanowi oś sporu wyeksponowaną we wniesionej skardze. Tymczasem z ustaleń i rozważań Sądu nie sposób doszukać się precyzyjnego odniesienia stwierdzenia, że zakres prac wypełnia definicję remontu, do konkretnych okoliczności sprawy. Sąd ogólnikowo zakreślając rodzaj inwestycji nie odniósł się do wskazywanych przez skarżącego elementów mających na celu rozważenie, czy wykonywane roboty wskutek zwiększenia przekroju linii doprowadzą do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu. Świadczy to o braku przedstawienia przez Sąd odpowiednio toku rozumowania, implikując stwierdzenie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawione wyżej uchybienie należało uznać za istotne, gdyż nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku w szczególności w zakresie oceny prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w kontekście zaistniałych w sprawie warunków dla zastosowania art. 124b ust. 1 u.g.n. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy i dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął w punkcie 2 sentencji, mając na uwadze art. 203 pkt 1 i art. 209 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.