I OSK 438/22

Dnia 7 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 282/20 w sprawie ze skargi J.K. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 maja 2021 r. odrzucił skargę J. K. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z 12 października 2020 r. J. K. wniosła skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...]. Z akt sprawy wynikało natomiast, że decyzją z [...] października 2020 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpatrzył odwołanie skarżącej i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W związku z powyższym Sąd - odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19 – stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a."), bowiem wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania poprzez wydanie ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu I instancji złożyła J.K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W oparciu o podstawy kasacyjne wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. w aspekcie art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. polegające w istocie na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało; 3. art. 35 § 3 k.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego tj. naruszenie polegające na załatwieniu sprawy w okresie dłuższym niż okres w którym sprawa winna była być załatwiona (załatwiono sprawę w ciągu 37 dni zamiast w ciągu miesiąca); WSA w Warszawie popełnił błąd subsumpcji uznając, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 35 § 3 k.p.a. dotyczącej postępowania odwoławczego; 4. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na odrzuceniu skargi zamiast na umorzeniu postępowania i zasądzeniu kosztów postępowania (decyzja została w istocie wydana w trybie autokontroli tj. dopiero po otrzymaniu ponaglenia); 5. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni (decyzja nie została wydana w ciągu miesiąca - bezczynność); 6. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu; 7. art. 67 § 5 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie doręczeniu orzeczenia ustanowionemu pełnomocnikowi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywano, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] października 2020 r. nr [...] została co prawda nadana przez organ przed otrzymaniem skargi tj. w dniu 9 października 2020 r., ale do jej doręczenia doszło dopiero 24 października 2020 r. Zestawienie powyższych dat jednoznacznie wskazuje, że skarżąca wnosząc skargę na bezczynność [...] w dniu 12.10.2020 r. nic nie wiedziała o tym, że decyzja została już wydana (organ wydał decyzję dwa dni po doręczeniu ponaglenia). Odrzucenie skargi uznać należy zatem za całkowicie nieuzasadnione, a przywołana uchwała NSA sygn. akt II OPS 5/19 nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na odmienne okoliczności. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne odwoławcze w dniu wniesienia skargi tj. w dniu 12.10.2020 r. - wbrew stanowisku WSA w Warszawie - nie zostało zakończone. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] października 2020 r. weszła bowiem do obrotu prawnego w dniu jej doręczenia stronie, a więc w dniu 24 października 2020 r. Dopiero więc po wniesieniu skargi organ załatwił w istocie sprawę odwołania skarżącej. Gdyby tylko organ sprawę załatwił w ustawowymi terminie (jednego miesiąca), skarżąca nie wnosiłaby ani ponaglenia, ani tym bardziej skargi na bezczynność. To organ przyczynił się do poniesienia kosztów przez skarżącą, które powinny zostać jej zwrócone choć w minimalnym wymiarze (art. 201 § 1 p.p.s.a.). W konsekwencji WSA w Warszawie winien był - zdaniem autora skargi kasacyjnej - umorzyć postępowanie i zasądzić zwrot kosztów postępowania sądowego w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a., a nie odrzucać skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Jak stanowi art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., o bezczynności organu mówimy w sytuacji, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie, przy czym chodzi tu o termin określony w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, albo też określony przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Sąd I instancji oceniając dopuszczalność wniesionej w niniejszej sprawie skargi trafnie odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a zatem załatwienia sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym. Stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności, następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu Sąd ten przyjął, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi. Zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. W konsekwencji wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W świetle powyższej uchwały taka skarga na bezczynność podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji została wniesiona 12 października 2020 r. (data stempla pocztowego). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, przed wniesieniem skargi, tj. [...] października 2020 r. organ odwoławczy wydał decyzję w sprawie objętej wniesioną skargą. W tej sytuacji, mając na uwadze stanowisko wyrażone w cytowanej uchwale, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zastosował przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i odrzucił skargę, bowiem jako wniesiona już po wydaniu decyzji była ona niedopuszczalna. Stanowiska tego nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej, których istota zmierza do wykazania, że brak było podstaw do odrzucenia skargi, bowiem na dzień jej wniesienia sprawa nie została załatwiona, ponieważ decyzja organu odwoławczego - wydana co prawda przed wniesieniem skargi, tj. przed 12 października 2020 r. – weszła do obrotu prawnego dopiero z dniem 24 października 2020 r. (w dniu doręczenia decyzji skarżącej), czego nie wziął pod uwagę Sąd I instancji. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w ww. uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu ma data zakończenia przez organ prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji. Stosownie do treści art. 104 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak stanowi art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. datę jej wydania. Datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane przez prawo składniki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że nie powinno się przy tym utożsamiać daty wydania decyzji z datą jej doręczenia (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2008 r., II OSK 382/07; publ. CBOSA; a także: M. Dyl [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, str. 798). Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.). Czynność doręczenia stronie decyzji nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej – ani nie przyznaje, ani nie stwierdza, ani nie uznaje ona żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia (zob. postanowienie NSA z 10 lutego 2015 r., II OSK 171/15; publ. CBOSA). Nie można zatem podzielić poglądu, który prezentuje autor skargi kasacyjnej, że załatwienie sprawy przez organ odwoławczy nastąpiło dopiero z dniem doręczenia decyzji skarżącej, a zatem już po wniesieniu skargi. Jak wyżej bowiem wskazano, "wydanie" i "doręczenie" nie są pojęciami tożsamymi. Skoro zatem okolicznością bezsporną jest iż organ odwoławczy wydał decyzję [...] października 2020 r. czyli przed wniesieniem skargi na bezczynność, to brak było podstaw do stwierdzenia w rozpoznawanym przypadku bezprzedmiotowości postępowania, a tym samym do jego umorzenia. Jak już wyżej wskazano, taki stan sprawy - zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 - uprawniał Sąd do odrzucenia skargi. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 67 § 5 p.p.s.a. zgodzić się wprawdzie trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że odpis zaskarżonego wyroku – pomimo ustanowienia w sprawie pełnomocnika do reprezentowania skarżącej przed sądami administracyjnymi - został jej doręczony osobiście, a więc z uchybieniem ww. przepisu, ale – ze względu na fakt, iż rozpoznawana skarga kasacyjna została sporządzona i wniesiona przez pełnomocnika w terminie, przyjąć należało, że naruszenie to nie miało charakteru istotnego w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i na podstawie art. 184 w zw. art. 182 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) orzekł o jej oddaleniu.