I OSK 439/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Żarskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Go 729/14 w sprawie ze skargi F. C. na czynność Starosty Żarskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od F. C. na rzecz Starosty Żarskiego kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Go 729/14, po rozpoznaniu skargi F. C., stwierdził bezskuteczność czynności Starosty Żarskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 19 listopada 2012 r. geodeta F. C. zgłosił prace geodezyjne wykonane w stosunku do Lasów Państwowych Grunty Nadleśnictwa Lubsko, Zasieki działki nr [...], [...], [...], [...], w celu weryfikacji granicy obrębu na styku z granicami Lasów Państwowych. Następnie w dniu 27 grudnia 2012 r. F. C. zwrócił się o przyjęcie do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej powstałej w wyniku wykonania ww. roboty. Protokołami z dnia 3 stycznia 2013 r. i 1 lutego 2013 r. prace geodezyjne nie były przyjmowane do zasobu z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości. W związku z tym wykonawca zwrócił się do Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o przeprowadzenie kontroli prawidłowości postępowania służb geodezyjnych i kartograficznych w powyższym zakresie. W odpowiedzi na to wystąpienie organ nadzoru geodezyjnego pismem z dnia 16 maja 2013 r. potwierdził wadliwość złożonej przez wykonawcę dokumentacji. Ponowny wniosek o przyjęcie dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego F. C. złożył w dniu 14 stycznia 2014 r. Protokołem z dnia 22 stycznia 2014 r. zwrócono dokumentację z uwagi na stwierdzone wady i usterki, nakazując ponownie przeanalizować materiały z PZGiK w związku z uzupełnionymi dokumentami, w sprawozdaniu: określić zakres wykonanych prac, dokładnie wskazać na wykorzystanie materiałów z PZGiK i ocenić ich jakość techniczną, wskazać w jakim stopniu wykorzystano osnowę pomiarową do odszukania znaków granicznych, dlaczego założono nową do pomiaru, jakie otrzymano błędy średnie – zgodnie z § 17 ust. 2, § 16 ust. 2 i 3, § 64 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracyjny z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572), jakie zastosowano technologie i metody pomiarowe oraz informacje dotyczące przekazanej bazy roboczej; na podstawie otrzymanych z PZGiK materiałów sporządzić dokumentację pomiarową – szkic polowy, dziennik pomiarowy w układzie pierwotnym a następnie przeliczyć na 2000 jako roboczą bazę, a w konsekwencji bazę ewidencyjną PZGiK; poprawnie sporządzić protokół granicznych znaków odszukanych z wykorzystaniem otrzymanych materiałów, ponownie powiadomić strony; wykonać ponowną analizę otrzymanych materiałów, wykonać porównanie współrzędnych pozyskanych z PZGiK a otrzymanych z pomiarów w terenie; wykonać poprawnie wywiad terenowy. Dokumentacja została złożona ponownie dnia 24 marca 2014 r. Jednocześnie w piśmie z dnia 14 marca 2014 r. wykonawca wyjaśnił, że opracował dokumentację z uwzględnieniem wszystkich dotychczasowych zaleceń zawartych w protokołach kontroli oraz w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W wyniku jej kontroli, w protokole [...] marca 2014 r. wskazano na następujące usterki i nieprawidłowości: - okoliczność, iż zmieniając cel i rodzaj roboty należało zwrócić się o uzupełnienie materiałów z PZGiK, które są niezbędne do poprawnego sporządzenia dokumentacji; - zgodnie z § 6 ust. 1 oraz § 71 ust. 7 rozporządzenia o standardach sporządzić sprawozdanie techniczne; - nie zastosowano przepisu § 30 rozporządzenia o standardach, które dokładnie określa sposób wznowienia punktów granicznych, nie wykorzystano osnowy pomiarowej potrzebnej do wznowienia znaków i tym samym niewskazano współrzędnych w układzie pierwotnym, wykonawca nie otrzymał z PZGiK współrzędnych punktów w układzie "2000" wiec nie mógł porównać operatu; - zgodnie z faktycznie wykonanymi czynnościami należało sporządzić protokół graniczny z okazania granic, bowiem zgodnie z § 39 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne – znaki przesunięte, uszkodzone lub zniszczone mogą być wznowione, a wykonawca na str. 13-15 protokołu napisał, ze znaki odszukał, więc nie należało spisywać powyższego protokołu; - protokół ustalenia przebiegu granic, brak podstaw do sporządzenia takiego dokumentu, bowiem granica pomiędzy obrębem Zasieki a Jeziory Wysokie została ustalona w 1993 r. podczas modernizacji operatu ewidencji gruntów; - wykonawca w ramach przekazanych materiałów do roboty w grudniu 2012 r. nie otrzymał współrzędnych w układzie "2000", wiec nie mógł wykonać porównania współrzędnych, - nie wykonano wywiadu terenowego zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia o standardach na kopii opisów topograficznych, co wymaga sprawdzenia miar. Protokół z dnia [...] marca 2014 r. doręczono wykonawcy wraz z pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. stanowiącym odmowę Starosty Powiatowego w Żarach przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego [...] – Gm. Brody, Obr. Jeziory Wysokie działki nr [...], [...] – Zasieki działki [...], [...], [...] – ustalenie i pomiar granicy obrębu. W uzasadnieniu odmowy przyjęcia dokumentacji technicznej organ wskazał, że zgodnie z § 37 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Tymczasem jak wynika z otrzymanych dokumentów z PZGiK można jednoznacznie wznowić lub wyznaczyć punkty graniczne nr: 1029, 1036, 1035, 1958, 1959, 1034 (szkic polowy z roku 1993 i 2000). Organ wskazał, że wykonawca nie wykonał ponownej analizy materiałów otrzymanych z PZGiK zmieniając granice pomiędzy obrębem Zasieki, a Jeziory Wysokie. Zgodnie z dostarczonymi szkicami polowymi, wykazami współrzędnych punktów granicznych oraz protokołem ustalenia i ogłoszenia stanu władania z roku 1993 granica obrębu (m.in. działka nr 1 w obrębie Zasieki) została ustalona i podpisana przez właściciela. Natomiast w roku 2000 na podstawie "protokołu przekazania granic" nowo zestabilizowane znaki graniczne oraz przebieg linii granicznych został okazany zainteresowanym stronom, co potwierdzili własnoręcznie złożonymi podpisami w protokole. Na tej podstawie zgodnie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm. – dalej jako "P.g.k.") przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Oba pisma doręczono Felicjanowi Cytryckiemu w dniu 30 czerwca 2014 r. Pismem z dnia 9 lipca 2014 r. F. C. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, wskazując że protokół z dnia [...] marca 2014 r. nie spełnia wymogów § 9 i § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających baz danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Podkreślił, że opracował dokumentację zgodnie z uwagami zawartymi w protokołach sporządzonych przez kontrolującego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ podkreślił, że protokół z dnia [...] marca 2014 r. sporządzono zgodnie z § 9 i 11 rozporządzenia o ewidencji. Ponadto wskazał, że powtórna analiza złożonej dokumentacji potwierdziła słuszność odmowy włączenia jej do zasobu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, uzupełnionej pismem z dnia 21 listopada 2014 r., F. C. zaskarżył czynność odmowy przyjęcia do zasobu z dnia [...] kwietnia 2014 r. zarzucając naruszenie § 9 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających baz danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdzając bezskuteczność czynności powołał się m.in. na przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających baz danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz i wskazał, że protokół określony w § 11 rozporządzenia o zgłaszaniu prac oraz odmowa włączenia do zasobu określona w § 12 ust. 1 tego rozporządzenia to dwie różne czynności. Protokół zawiera bowiem jedynie wniosek o włączeniu albo odmowie włączenia dokumentacji do zasobu i jest on przesyłany wraz z dokumentacją i odmową włączenia do zasobu zgłaszającemu prace do tego zasobu. Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie w protokole z dnia [...] marca 2014 r. zarzucono złożonej dokumentacji niespełnienie wymogów określonych w § 6 ust. 1, § 71 ust. 7, § 30 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia o standardach. Zapisy protokołu stanowiły podstawę wniosku kontrolującego o odmowę przyjęcia dokumentacji do zasobu. Odmawiając przyjęcia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosta Żarski w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazał jedynie na uchybienie § 37 rozporządzenia o ewidencji. W lakonicznym uzasadnieniu odmowy organ wyjaśnił jedynie, że z otrzymanych dokumentów z PZGiK można jednoznacznie wznowić lub wyznaczyć punkty graniczne nr: [...] (szkic połowy z roku 1993 i 2000). Natomiast wykonawca nie wykonał ponownej analizy materiałów otrzymanych z PZGiK zmieniając granice pomiędzy obrębem Zasieki, a Jeziory Wysokie. Zgodnie z dostarczonymi szkicami polowymi, wykazami współrzędnych punktów granicznych oraz protokołem ustalenia i ogłoszenia stanu władania z roku 1993 granica obrębu (mi. działka nr [...] w obrębie Zasieki) została ustalona i podpisana przez właściciela. Natomiast w roku 2000 na podstawie "protokołu przekazania granic" nowo zestabilizowane znaki graniczne oraz przebieg linii granicznych został okazany zainteresowanym stronom, co potwierdzili własnoręcznie złożonymi podpisami w protokole. Na tej podstawie zgodnie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Zdaniem Sądu analiza uzasadnienia odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego dokumentacji przedłożonej przez skarżącego prowadzi do wniosku, że nie spełnia ona wymogów określonych przepisami prawa. W świetle § 12 ust. 1 rozporządzenia o zgłaszaniu prac organ ma obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego z punktu widzenia zakresu kontroli wynikającej z § 9 rozporządzenia o zgłaszaniu prac. Z obowiązku tego nie zwalnia organu fakt, iż rozstrzygnięcie kierowane jest do profesjonalisty. Przepisy prawa wymagają jednoznacznego stwierdzenia jakie konkretnie usterki, wady, nieprawidłowości są przyczyną odmowy oraz nakładają obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy. Poprzedzający odmowę przyjęcia do zasobu geodezyjnego protokół kontroli nie stanowi załącznika do odmowy, o której mowa w § 12 rozporządzenia o zgłaszaniu prac, a zatem stanowi jedynie etap poprzedzający tą odmowę i stanowić może podstawę do wydania odmowy. To odmowa przyjęcia do zasobu, jako czynność materialno-techniczna, podlegająca sądowej kontroli, powinna wskazywać jakie przesłanki organ uznał za decydujące, z punktu widzenia przepisów prawa i standardów technicznych dokumentacji, dla wydanego rozstrzygnięcia, w tym które spośród nieprawidłowości i usterek dokumentacji uznał za zasadne, a których zaś nie uwzględnił. Powinien wskazać jakie usterki i nieprawidłowości stwierdzono w złożonej dokumentacji oraz w jaki sposób należałoby je usunąć. Stanowisko organu powinno zostać rzeczowo uzasadnione, co pozwoliłoby na jego ocenę, zarówno przez organy nadzoru i sąd, ale przede wszystkim zapoznanie się z nim przez wykonawcę, co przede wszystkim służyć ma stworzeniu warunków dla usunięcia tych nieprawidłowości. Zaskarżona czynność, nie spełnia tego warunku. Brak precyzyjnego sformułowania tych elementów uniemożliwia Sądowi dokonanie rzeczowej kontroli zaskarżonej czynności pod względem merytorycznym. Zdaniem Sądu brak jest odniesienia do zapisów protokołu kontroli, skonstruowane zarzuty są pozbawione głębszej analizy, bez wskazania elementu dokumentacji, do której odnosi się organ, etapu postępowania, którego dotyczą wady oraz wyjaśnienia, w jaki sposób należałoby je usunąć. Organ nie odniósł się ponadto do argumentacji skarżącego, który wielokrotnie wypowiadał się, co do zasadności zarzutów podnoszonych w kolejnych protokołach kontroli. Brak jest również korelacji między wadami i usterkami powołanymi w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. a protokołem kontroli z dnia [...] marca 2014 r. Brak w istocie ustosunkowania się organu w powyższym piśmie do wad i usterek wskazanych w treści protokołu kontroli. Stąd też nie wiadomo, czy organ uznał powyższe usterki i braki jako nieistotne, czy też wynika to z innych zupełnie przyczyn. Sąd dodał, że nie mniej ważne od samego rozstrzygnięcia polegającego na odmowie przyjęcia do zasobu jest jego uzasadnienie, które powinno wskazywać wszystkie wady i usterki dokumentacji, tak aby w przyszłości nie dochodziło do wielokrotnych odmów z różnych przyczyn, które tkwią w dokumentacji od samego początku. W ocenie Sądu z akt sprawy wynika, że skarżący kilkakrotnie bezskutecznie zwracał się o przyjęcie do zasobu geodezyjnego dokumentacji dotyczącej działki nr [...], [...], [...], [...]. Na skutek stwierdzonych nieprawidłowości w protokole z dnia 1 lutego 2013 r. wnioskowano odmowę włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W toku tego postępowania skarżący skorzystał z wynikającego z § 12 ust. 2 rozporządzenia o zgłaszaniu prac prawa złożenia wniosku do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu. W piśmie z dnia 16 maja 2013 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego opisał stwierdzone nieprawidłowości oraz stwierdził zasadność odmowy przyjęcia dokumentacji. Nie zwalniało to organu z obowiązku precyzyjnego określenia swego stanowiska w niniejszej sprawie - również na dalszym etapie postępowania. Treść powyższego pisma powinna być dla Starosty Żarskiego wzorcem merytorycznego poziomu czynności mającej podstawę w § 12 ust. 1 rozporządzenia o zgłaszaniu prac. Przepisy prawa wymagają jednoznacznego stwierdzenia jakie konkretnie usterki, wady, nieprawidłowości są przyczyną odmowy oraz nakładają obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy. I tego wymogu organ nie dochował. Sąd dostrzegł wątpliwości co do poprawności przedłożonej przez skarżącego dokumentacji, jednakże wobec braku stosownego, tj. odpowiadającego § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac uzasadnienia zaskarżonej czynności, nie może jednak zweryfikować w sposób rzeczowy stanowiska organu. Czyniąc to w istocie bowiem zastępowałby w tym organ, zamiast dokonywać jedynie kontroli czynności organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Żarski, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na nieprzytoczeniu i niedokonaniu oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów, nieskonfrontowaniu tych zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym w sprawie materiałem, a także całkowicie nieprecyzyjnym, niekonkretnym wskazaniu co do dalszego postępowania; 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) polegające na uwzględnieniu skargi z powodu niespełnienia przez zaskarżoną czynność warunku w postaci precyzyjnego sformułowania uzasadnienia prawnych i technicznych przyczyn odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu, co miało uniemożliwić Sądowi I instancji dokonanie kontroli zaskarżonej czynności pod względem merytorycznym, chociaż zaskarżona czynność w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej została dokonana na podstawie prawidłowo zastosowanego przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia - organ zwrócił skarżącemu dokumentację wraz z protokołem, uzasadniając na piśmie prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia jej do zasobu, a więc zaskarżona czynność zawierała wymagane elementy i w tym zakresie mogła zostać poddana merytorycznej kontroli, co skutkowałoby oddaleniem skargi; 3) art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wypisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez zasądzenie w pkt II wyroku od organu na rzecz skarżącego kwoty 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, chociaż niezbędne koszty postępowania poniesione przez skarżącego, w postaci wpisu od skargi, wyniosły 200 zł, oraz nieprawidłowe uzasadnienie tego rozstrzygnięcia polegające na wskazaniu na zasadność zasądzenia kwoty 200 zł w pkt III wyroku. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie była czynność organu administracji publicznej – Starosty Żarskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r., polegająca na odmowie przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego prac geodezyjnych wykonanych przez uprawnionego geodetę F. C., według stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia czynności. Stosownie do treści art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w obowiązującym wówczas brzmieniu, wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest obowiązany zgłosić do organów, o których mowa w art. 40 ust. 3, prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z treścią § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. z 2001 r. Nr 78, poz. 837), w przypadku stwierdzenia wad, usterek lub nieprawidłowości wynik kontroli dokumentowany jest w protokole. W przedmiotowej sprawie protokołem z dnia [...] marca 2014 r. odmówiono włączenia dokumentacji do zasobu, który doręczono wnioskodawcy wraz z pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. stanowiącym odmowę Starosty Powiatu w Żarach przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego KERG [...]. Sąd I instancji przyjął, że przedmiotem skargi jest stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. dotyczące odmowy włączenia dokumentacji do zasobu. Sąd I instancji stwierdził, że "w dotychczasowej praktyce organu odmowa przyjęcia do zasobu przybierała postać samego protokołu kontroli złożonej dokumentacji dokonywanej w trybie § 9 rozporządzenia o zgłaszaniu prac. W niniejszej sprawie jednakże organ dokonał zaskarżonej czynności w formie odrębnego aktu- pisma z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], co było prawidłowe w kontekście rozwiązań wynikających o zgłaszaniu prac, o czym poniżej w dalszej części uzasadnienia" (s. 8 uzasadnienia). W dalszych rozważaniach Sąd I instancji stwierdził, że odmowa przyjęcia do zasobu zawarta w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, w świetle bowiem § 12 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac, organ ma obowiązek wskazać prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu z punktu widzenia zakresu kontroli określonej w § 9 rozporządzenia. Poprzedzający zaś odmowę protokół kontroli nie stanowi załącznika do odmowy. To odmowa przyjęcia do zasobu, jako czynność materialno-techniczna podlegająca sądowej kontroli powinna wskazywać jakie przesłanki organ uznał za decydujące. W wyjaśnieniach zaskarżonej odmowy brak odniesienia się do zapisów protokołu kontroli, skonstruowane zarzuty są pozbawione głębszej analizy, bez wskazania elementu dokumentacji, do której odnosi się organ, etapu postępowania którego dotyczą wady oraz wyjaśnienia, w jaki sposób należałoby je usunąć (s. 11 uzasadnienia). Odnosząc się do powyższego stanowiska Sądu I instancji należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że skarżący F. C. wnosząc skargę określił jej przedmiot jako skarga "na czynność Starosty Żarskiego z dnia [...] marca 2014 r.". Tak był również określony przedmiot w poprzedzającym wniesienie skargi wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący odnosi się do protokołu z dnia [...] marca 2014 r. wskazując, że nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, treść uzasadnienia jest lakoniczna i zawiera nieprawdziwe stwierdzenia wykraczające poza zakres dokonywanej kontroli. Natomiast Sąd I instancji przyjął i tak określił w wyroku, że przedmiotem skargi jest stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. pomijając i nie odnosząc się do zakresu skargi sformułowanego przez skarżącego. Tym samym Sąd I instancji jest niekonsekwentny w swoich twierdzeniach, z jednej strony przyjmuje, że czynność odmowy przyjęcia do zasobu to wyłącznie czynność zawarta w odrębnym piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., a z drugiej zaś strony rozpoznaje skargę mimo, że jako przedmiot skargi wskazano czynność zawartą w protokole z dnia [...] marca 2014 r., przyjmując, że przedmiotem skargi jest wyłącznie czynność zawarta w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. To stanowisko Sądu I instancji jest wewnętrznie sprzeczne. A nadto na s.12 uzasadnienia wyroku znajduje się następujące stwierdzenie: "Sąd dostrzega wątpliwości co do poprawności przedłożonej przez skarżącego dokumentacji, jednakże wobec braku stosownego, tj. odpowiadającego § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac uzasadnienia zaskarżonej czynności, nie może jednak zweryfikować w sposób rzeczowy stanowiska organu. Czyniąc to w istocie bowiem zastępowałby w tym organ, zamiast dokonywać jedynie kontroli czynności organu". To stwierdzenie Sądu powoduje dodatkową trudność w ocenie stanowiska jakie zajął Sąd w przedmiotowej sprawie. Z jednej strony Sąd wywodzi, że będąca przedmiotem skargi czynność zawarta w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. z uwagi na brak rzeczowego uzasadnienia uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonej czynności pod względem merytorycznym, z drugiej zaś strony Sąd dokonuje tej kontroli dostrzegając wątpliwości co do poprawności przedłożonej przez skarżącego dokumentacji. Powyższe sprawia że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania zawarty w pkt 1 skargi, czyli zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku. Jak wskazano wyżej uzasadnienie wyroku jest niespójne, w części wzajemnie sprzeczne. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut sformułowany w pkt 2 skargi kasacyjnej polegający na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli, a w szczególności naruszeniu art. 134 p.p.s.a. w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych. Jak wskazuje organ, skarżącemu została zwrócona dokumentacja wraz z protokołem i pismem zawierającym uzasadnienie przyczyn odmowy, tym samym możliwe było dokonanie merytorycznej kontroli. Odnosząc się do powołanego § 12 ust. 1 rozporządzenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że to protokół kontroli stanowi podstawę do wydania odmowy o włączeniu dokumentacji do zasobu, a to oznacza, że dokonując kontroli czynności odmawiającej włączenia dokumentacji do zasobu nie można pomijać treści samego protokołu. Można zatem stwierdzić, że na czynność organu odmawiającą włączenia dokumentacji do zasobu składają się dwa elementy: protokół kontroli w którym sformułowano wniosek końcowy o odmowie włączenia dokumentacji do zasobu i pismo organu uzasadniające prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia dokumentacji do zasobu. Za takim stanowiskiem przemawia między innymi fakt, że kontrola dokumentacji przekazywanej do zasobu dokonywana jest przez osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji, stąd też organ odmawiając włączenia dokumentacji do zasobu czyni to w oparciu o treść protokołu. Nadto w przypadku odmowy włączenia dokumentacji do zasobu, wykonawca zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia może złożyć do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wniosek o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji zasobu. Nie ma chyba wątpliwości, że w przypadku złożenia przez wykonawcę takiego wniosku, organ nadzoru badając zasadność odmowy, będzie badał dokumentację wraz z protokołem kontroli i pisemnym uzasadnieniem organu przyczyn odmowy włączenia dokumentacji do zasobu. Stąd też w przypadku gdy wykonawca nie korzysta z możliwości zbadania zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu, wynikającej z § 12 ust. 2 rozporządzenia, natomiast czynność odmawiającą włączenia dokumentacji do zasobu poddaje merytorycznej kontroli sądowej, kontrola ta winna być przeprowadzona również z uwzględnieniem protokołu kontroli, a nie tylko pisemnej odmowy. Zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 3. Jak wynika z pkt II sentencji wyroku zasądzona została od Starosty Żarskiego na rzecz skarżącego F. C. kwota 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, natomiast w uzasadnieniu wyroku podano, że zasądzono 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (pkt III wyroku), które sprowadzają się do wpisu od skargi. Tym samym zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią pkt II sentencji wyroku, a uzasadnieniem tego punktu, zauważyć również należy, że przedmiotowy wyrok nie zawiera pkt III. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien jeszcze raz dokonać kontroli zaskarżonej czynności, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Na podstawie zaś art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.