I OSK 4407/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółki Jawnej z siedzibą w O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 476/18 odrzucające skargę A. Spółki Jawnej z siedzibą w O. na czynność Burmistrza Gminy O. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za dostęp do informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 476/18 na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę A. Spółki Jawnej z siedzibą w O. na czynność Burmistrza Gminy O. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za dostęp do informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Burmistrz O. poinformował A. Spółkę Jawną z siedzibą w O. (dalej: A., spółka), że udostępnienie informacji publicznej dotyczącej punktów nr 1, 2, 4 i 9 jej wniosku z dnia 8 marca 2018 r. nastąpi w terminie do dnia 27 kwietnia 2018 r. oraz, że w wyniku udostępnienia tych informacji naliczy opłatę w szacunkowej wysokości około 150 zł na podstawie art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., obecnie Dz. U. 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej "u.d.i.p."). W dniu [...] kwietnia 2018 r. organ przesłał spółce odpowiedź na wymienione wyżej pytania. Skargę na "akt Burmistrza Gminy O. z dnia [...] marca 2018 r. polegający na poinformowaniu o naliczeniu opłaty w szacunkowej wysokości oraz zobowiązujący do dostarczenia opłaconego pełnomocnictwa, z którego będzie wynikać umocowanie" złożyła spółka A. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w kwestionowanym piśmie poinformował jedynie o szacunkowej, a nie docelowej, kwocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Zaznaczył, że przekazałby skarżącej spółce informację o faktycznej wysokości opłaty, gdyby dokumentację dotyczącą zmiany studium otrzymał od projektanta i udostępnił. Dodał, że ostatecznie wyjaśnił spółce, że opłata nie będzie jednak naliczona. W ocenie Sądu I instancji w dniu [...] marca 2018 r. doszło jedynie do poinformowania spółki o szacunkowej wysokości opłaty, która mogła zostać pobrana w związku z udostępnieniem żądanej informacji publicznej. Ostatecznie do pobrania takiej opłaty jednak nie doszło. Sąd podkreślił, że nie budzi to wątpliwości, gdyż nie doszło do sprecyzowania kwoty opłaty po udostępnieniu informacji publicznej, a co więcej – w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – Burmistrz odpowiedział jednoznacznie, że opłata nie została naliczona. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w okolicznościach sprawy informacja o szacunkowej wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej, jako dopiero zapowiedź pobrania takiej opłaty (co nie doszło do skutku, o czym organ jednoznacznie powiadomił wnioskodawcę), nie stanowiła aktu ani czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Pismo Burmistrza z dnia [...] marca 2018 r. nie skonkretyzowało bowiem żadnego obowiązku względem spółki, który rodziłby potrzebę zapewnienia ochrony prawnej. Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła spółka A., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - art. 15 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię - nieuchylenie aktu - pisma z dnia [...] marca 2018 r. oraz przyjęcie, że powszechną praktyką jest dwukrotne powiadamianie, o którym mowa w tym przepisie, a aktem lub czynnością, na które przysługuje skarga, jest dopiero drugie powiadomienie, a w konsekwencji przyjęcie, że pismo z dnia [...] marca 2018 r. nie stanowi powiadomienia, o którym mowa w tym przepisie, a zatem wnioskodawca został pozbawiony możliwości kontroli sądowej w tym zakresie. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. poprzez odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej z uwagi na błędne uznanie, że pismo z dnia [...] marca 2018 r. nie stanowi aktu dotyczącego uprawnień lub obowiązków jednostki, w związku z czym wniesienie skargi w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne, co stanowi podstawę do odrzucenia skargi, co oznacza, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarga winna zostać odrzucona z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że konstytucyjne prawo do sądu, jako jedna z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, realizowane jest w zakresie kontroli działalności administracji publicznej poprzez sądownictwo administracyjne. W myśl art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują ową kontrolę w zakresie określonym w ustawie i aktem prawnym rangi ustawowej wyznaczającym zakres prawa do sądu jest ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei według art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2), a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem niemającym jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy). Wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. akty administracji publicznej, aby mogły zostać poddane kontroli sądowej, muszą dotyczyć spraw indywidualnych, skierowanych do określonych adresatów, których praw i obowiązków dotyczą, zaś uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy, musi być określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Z kolei w myśl art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela niekwestionowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie sposób jednak uznać, że w niniejszej sprawie Burmistrz O. takiej czynności dokonał. Wskazanym w skardze pismem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] organ poinformował jedynie spółkę A., że za udostępnienie informacji publicznej żądanej w punktach 1, 2, 4 i 9 wniosku z dnia 8 marca 2018 r. naliczy opłatę w oparciu o art. 15 u.d.i.p. w szacunkowej wysokości około 150 zł. Pismo to nie ma jednak charakteru wiążącego, przede wszystkim z uwagi na brak określenia konkretnej kwoty, którą wnioskodawca miałby obowiązek uiścić tytułem opłaty wymienionej w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Na mocy kwestionowanego pisma nie został na spółkę nałożony żaden obowiązek, nie zostało jej też przyznane żadne uprawnienie wynikające z przepisu prawa. Organ poinformował ją jedynie, że zostanie naliczona - dopiero w przyszłości - opłata (a nie, że opłata została już naliczona). Pomimo tego, organ udostępnił spółce A. żądane w punktach 1, 2, 4 i 9 wniosku z dnia 8 marca 2018 r. informacje publiczne, nie naliczając przy tym rzeczonej opłaty. O intencji organu w tym względzie świadczy skierowane do pełnomocnika spółki A. pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r., w którym to wyraźnie oświadczył, że: "(...) informacja o szacunkowej wysokości opłaty wynikała ze sposobu udostępnienia informacji wskazanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 8 marca 2018 r. Jednakże nie został Pan nią obciążony" (k. 59 akt adm.), a także treść odpowiedzi organu na skargę zawierającej obszerny opis przyczyn odstąpienia od naliczenia opłaty. Burmistrz wyjaśnił w szczególności, że w dniu [...] marca 2018 r. nie znał jeszcze objętości dokumentów, jakie otrzyma od projektanta w związku z wykonaniem kolejnego etapu umowy dotyczącej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O. (kserokopie tych dokumentów organ miał zamiar doręczyć spółce A. w odpowiedzi na żądanie zawarte w punkcie czwartym jej wniosku). Wskazał, że, podając spółce w kwestionowanym piśmie szacunkową kwotę opłaty, opierał się na ilości dokumentów przy innych tego rodzaju sprawach. Zaznaczył, że wobec opóźnienia w dostarczeniu dokumentów przez projektanta, zdecydował się na udzielenie odpowiedzi spółce bez dołączenia do niej tych dokumentów. Nie poniósł zatem dodatkowych kosztów, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., związanych z kserowaniem obszernej dokumentacji w związku z czym nie miał potrzeby obciążania spółki jakąkolwiek opłatą. Mając na uwadze powyższe, nie może budzić wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do ustalenia wysokości opłaty za udostępnienie żądanej we wniosku z dnia 8 marca 2018 r. informacji publicznej. Burmistrz O. nie obciążył wnioskującej spółki opłatą, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Kwestionowane pismo Burmistrza O. z dnia [...] marca 2018 r. traktujące o zamiarze nałożenia na stronę skarżącą kasacyjnie opłaty i wskazujące na szacunkową jej wysokość, wobec niezrealizowania tego zamiaru oraz niewiążącego a jedynie informacyjnego charakteru, nie jest aktem lub czynnością podlegającym kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odnosząc się do argumentów autora skargi kasacyjnej dotyczących wadliwego sporządzenia kwestionowanego pisma, w tym na przykład braku pouczenia o możliwości zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo jego wycofania w myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p., wskazać należy, że nie mogą być przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie. Merytoryczne argumenty dotyczące kwestionowanego pisma podlegałyby rozpoznaniu w razie uznania, że może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Taka sytuacja nie ma natomiast miejsca w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji powyższego uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę A. Spółki Jawnej z siedzibą w O., nie dopuszczając się przy tym naruszenia art. 15 ust. 2 u.d.i.p. ani też mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Na marginesie zaznaczyć trzeba, że podstawę prawną tego orzeczenia winien stanowić art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a nie art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy. Błąd ten nie miał jednak wpływu na wynik sprawy. W tej sytuacji skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.