I OSK 4433/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Trybunału Konstytucyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 86/18 w sprawie ze skargi Fundacji im. [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza od Fundacji im. [...] na rzecz Prezesa Trybunału Konstytucyjnego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem wydanym w dniu 21 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 86/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej: 1/ zobowiązał Prezesa Trybunału Konstytucyjnego do rozpoznania wniosku Fundacji [...]w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2/ stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądził od Prezesa Trybunału Konstytucyjnego na rzecz Fundacji [...] w [...] kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Fundacja wystąpiła do Prezes Trybunału Konstytucyjnego (dalej "Prezes TK") o udostępnienie skanów złożonych Prezesowi TK w okresie od [...] grudnia 2016 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek, pism sędziów Trybunału Konstytucyjnego zawierających informacje o okolicznościach mogących powodować wyłączenie ich z udziału w rozpoznaniu sprawy w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 2072), dalej jako "ustawa o postępowaniu". W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezes TK, za pośrednictwem poczty elektronicznej, w dniu [...] listopada 2017 r. poinformował Fundację, że podstawą prawną realizacji wniosku nie jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, ale ustawa o postępowaniu. Wnioskowane dokumenty stanowią część akt spraw TK, zatem na podstawie art. 74 ust. 4 ww. ustawy dostęp do dokumentów zawartych w aktach sprawy TK odbywa się poprzez: 1/ publikację dokumentów na stronie internetowej TK, będącej stroną BIP, 2/ umożliwienie przeglądania akt w siedzibie TK z uwzględnieniem ust. 5, 3/ udostępnienie na wniosek kopii, odpisów lub wyciągów z akt, o ile dokumenty te nie zostały opublikowane zgodnie z pkt 1, po wniesieniu opłaty ustalonej zgodnie z przepisami ustawy z 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 623). Ponadto organ podał, że zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy o postępowaniu przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie i otrzymywanie odpisów, kopii lub wyciągów z tych akt przez podmioty niebędące uczestnikami postępowania, jest dopuszczalne po dokonaniu anonimizacji danych osobowych oraz innych danych istotnych ze względu na identyfikację podmiotową. Zaś na podstawie art. 4 ust. 6 tej ustawy korzystanie z uprawnień odnośnie przeglądania akt sprawy nie może zakłócać pracy TK. Z uwagi na powyższe, zgodnie ze statutem Biura TK, udostępnienie akt spraw rozpoznawanych przez TK uczestnikom postępowania i innym zainteresowanym należy do zadań Sekretariatu TK, zatem skarżący winien tam złożyć stosowny wniosek. Fundacja w dniu [...] stycznia 2018 r. wniosła skargę na bezczynność Prezesa TK, zarzucając organowi naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi gwarancję prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez nieuzasadnione ograniczenie tego prawa na kanwie niniejszej sprawy wskutek uznania, że złożony wniosek nie może zostać zrealizowany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, - art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym konstytucyjne prawo do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych obejmuje dostęp do dokumentów, poprzez nieuzasadnione ograniczenie tego prawa wskutek uznania, że złożony w sprawie wniosek nie może być zrealizowany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, - art. 13 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez podmiot zobowiązany, - art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że przepisy ww. ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, poprzez błędne przyjęcie, że art. 74 ustawy o postępowaniu stanowi przepis odmiennie regulujący zasady i tryb dostępu do informacji publicznych, objętych przedmiotem wniosku z [...] listopada 2017 r., - art. 74 ust. 3, 4 i 6 ustawy o postępowaniu, w zakresie w jakim przepisy te regulują dostęp do akt spraw rozpatrywanych przez TK, poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te znajdą zastosowanie w niniejszej sprawie w odniesieniu do złożonego wniosku, podczas gdy nie dotyczy on dostępu do akt spraw toczących się przed TK. W oparciu o powyższe Fundacja wniosła o zobowiązanie TK do rozpatrzenia wniosku z [...] listopada 2017 r. W opisanym na wstępie wyroku Sąd odwołał się do reguł wypracowanych na tle dostępu do akt spraw karnych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił, że kwestie dostępu do akt w trakcie trwającego postępowania przygotowawczego tj. aż do momentu wniesienia aktu oskarżenia, regulują przepisy art. 156 § 5 i 5a i art. 321 k.p.k. wyłączając w tym zakresie stosowanie trybu i formy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie odnoszą się one natomiast do spraw zakończonych, gdzie zastosowanie znajduje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 74 ustawy o postępowaniu przed TK umieszczony został w części określającej tryb postępowania sprawy zawisłej przed TK, a jego wykładnia systemowa wskazuje, że posiada on charakter procesowy, ustalający dostęp do dokumentów zebranych w toku postępowania toczącego się przed Trybunałem. Udzielona Fundacji odpowiedź, w ocenie Sądu, jest błędna, ponieważ na skutek nieprawidłowego zrozumienia treści i znaczenia art. 74 ustawy o postępowaniu, wskazuje, że do wszystkich spraw – niezależnie od tego, czy zostały już zakończone, czy nadal się toczą – stosuje się reguły określone w tym przepisie. Tymczasem art. 74 ma zastosowanie jedynie do spraw, które nadal toczą się przed Trybunałem,a w stosunku do spraw zakończonych – dostęp do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy regulują przepisy o dostępie do informacji publicznej. Organ powinien zatem dokonać selekcji spraw, wskazując, w których dostęp reguluje ustawa o postępowaniu, ponieważ jeszcze się nie zakończyły, a w przypadku spraw zakończonych – na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej – udostępnić żądane dokumenty lub wydać decyzję odmawiającą ich udostępnienia. Przy czym w ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego, albowiem odpowiedź, jakkolwiek wadliwa została udzielona niezwłocznie, zaś wada organu tkwiła jedynie w nieprawidłowej ocenie stanu faktycznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes TK działający przez pełnomocnika. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - przepisów art. 74 ust. 1, 2, 3, 4 (pkt 2 i 3) i 5 ustawy o postępowaniu przez ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym i ogólnikowym przyjęciu, że w zakresie nazw "akta sprawy", "akta", "akta sprawy Trybunału" oraz "akta w sprawie skargi konstytucyjnej" i "akta w sprawie pytania prawnego" nie mieszczą się akta zakończonego postępowania, co stanowiło podstawę do przyjęcia, że art. 74 ww. ustawy "nie ustala zasad dostępu do akt zakończonego już postępowania" a także "ma zastosowanie jedynie do spraw, które nadal się toczą przez TK" podczas, gdy wykładnia Sądu jest niezgodna z rezultatem wykładni językowej wspomnianych przepisów, wprowadza rozróżnienie (na akta spraw zakończonych i w toku), którego nie wprowadza sam prawodawca, prowadzi do absurdalnych konsekwencji, oparta jest na bezpodstawnych argumentach, wynikających z przyjęcia reguł wykładni systemowej, oraz pomija ustaloną linię orzeczniczą WSA w Warszawie w kwestii znaczenia art. 74 ww. ustawy, bezzasadnie oparta została na orzecznictwie w kwestii stosowania art. 156 § 5 kpk, a podstawa rozstrzygnięcia nie została dostatecznie wyjaśniona, - przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że żądane dokumenty zawarte w aktach spraw zakończonych podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy dostęp do dokumentów, zawartych w aktach sprawy TK odbywa się w sposób uregulowany w art. 74 ust. 3, 4 pkt 3, ust. 5 i ust. 6 ustawy o postępowaniu – z uwagi na to, że ustawa ta jest "inną ustawą" w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i określa odmiennie od ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasady i tryb dostępu do dokumentów, zawartych w aktach sprawy TK, a z drugiej strony – dlatego, że nie ma podstaw, aby spod zakresu ich zastosowania wyłączyć akta spraw już zakończonych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie w zakresie udostępniania dokumentów zawartych w aktach spraw zakończonych należy zastosować przepisy art. 4 ust. 3, 4 pkt 3, ust. 5 i ust. 6 ustawy o postępowaniu w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W oparciu o powyższe skarżący, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej w całości oraz o zasądzenie od Fundacji na rzecz Prezesa TK, tytułem zwrotu, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w zakresie nazw "akta sprawy", "akta", "akta sprawy Trybunału", "akta w sprawie skargi konstytucyjnej" i "akta w sprawie pytania prawnego" nie mieszczą się akta zakończonego postępowania, co stanowiło podstawę do przyjęcia, że art. 74 ww. ustawy o postępowaniu, nie ustala zasad dostępu do akt zakończonego postępowania i odnosi się wyłącznie do spraw, które toczą się przed Trybunałem. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że żądane dokumenty zawarte w aktach spraw zakończonych podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzuty skargi kasacyjnej. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacją publiczną. Oznacza to, że jeżeli inna ustawa zawiera unormowania dotyczące dostępu do informacji publicznej, to wtedy nie stosujemy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że żądanie wniosku dotyczące udostępnienia skanów pism złożonych Prezesowi Trybunału Konstytucyjnego w okresie od [...] grudnia 2016 r. do dnia udzielenia odpowiedzi, zawierających informacje o okolicznościach mogących powodować wyłączenie sędziów TK z udziału w rozpoznaniu sprawy w rozumieniu art. 40 ustawy o postępowaniu – stanowiło przykład informacji o charakterze publicznym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego szczególnym przykładem przepisów zawierających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej są unormowania dotyczące procedur postępowania. Przepisy te, jak wskazano w Uchwale NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, to m.in. art. 73 i 74 k.p.a., art. 156 i 321 k.p.k., § 126 – 140 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2019 r. – Regulamin Urzędowania Sądów Powszechnych. Ponadto § 21 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej – Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, do takich przepisów trzeba też zaliczyć art. 74 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK). Co do zasady przepisy procedur służą zabezpieczeniu prawidłowego, w tym zgodnego z gwarancjami konstytucyjnymi, toku postępowania i przy ich pomocy strony dążą do realizacji norm prawa materialnego. Tylko przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie do stron postępowania i wskazane unormowanie, a konkretnie art. 73 k.p.a. wyraźnie określa, że zasady dostępu do akt stosuje się także wobec spraw zakończonych. Pozostałe procedury zawierają przepisy, które umożliwiają dostęp do akt osobom trzecim i dotyczy to, tak akt postępowania toczącego się, jak i zakończonego. W procedurze cywilnej i sądowoadministracyjnej akta sprawy udostępnia się osobom niebędącym stronami na podstawie zgody przewodniczących wydziału. W procedurze karnej akta spraw sądowych są udostępniane osobom niebędącym stronami na podstawie decyzji prezesa sądu (art. 156 k.p.k.). Przy czym wymienione przepisy nie przewidują trybu odwoławczego od decyzji prezesa sądu i przewodniczącego wydziału. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wartością, która podlega tu szczególnej ochronie, jest zabezpieczenie praw strony i uczestnika postępowania do sprawnego procesu i ograniczenie ingerencji osób niebędących stronami do minimum tak, aby nie zakłócać prawidłowego toku postępowania. Trafnie wywodzi skarżący kasacyjnie, że nie ma żadnych podstaw, aby na podstawie art. 74 ustawy o postępowaniu dokonać podziału na akta sprawy w toku i sprawy zakończonej. Analiza wymienionego wyżej przepisu wskazuje, że mamy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do czynienia z odmiennym trybem dostępu do informacji publicznej. W myśl art. 74 ust. 3 – przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie i otrzymywanie odpisów, kopii lub wyciągów z tych akt przez podmioty niebędące uczestnikami postępowania, jest dopuszczalne po dokonaniu anonimizacji danych osobowych oraz innych danych istotnych ze względu na identyfikację podmiotową. Zgodnie zaś z ust. 4 tego artykułu dostęp do dokumentów zawartych w aktach sprawy Trybunału odbywa się poprzez: 1) publikację dokumentów na stronie internetowej Trybunału, będącej stroną Biuletynu Informacji Publicznej; 2) umożliwienie przeglądania akt w siedzibie Trybunału z uwzględnieniem ust. 5; 3) udostępnienie na wniosek kopii, odpisów lub wyciągów z akt, o ile dokumenty te nie zostały opublikowane zgodnie z pkt 1, po wniesieniu opłaty ustalonej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. - ust. 5. przeglądanie akt w sprawie skargi konstytucyjnej oraz w sprawie pytania prawnego odbywa się poprzez udostępnienie kopii dokumentów zawartych w tych aktach, po dokonaniu anonimizacji, o której mowa w ust. 3. - ust.6. korzystanie z uprawnień, o których mowa w ust. 1, 3 i 5, nie może zakłócać pracy Trybunału. Nie ulega wątpliwości, że art. 74 wprowadza odmienną regulację niż określona w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis wprowadza odrębny sposób udostępnienia informacji, przewiduje odpłatność za udostępnianie dokumentów i anonimizację danych osobowych oraz ustala w jaki sposób odbywa się dostęp do dokumentów zawartych w aktach sprawy Trybunału. Wobec przedstawionych różnic, wniosek o udostępnienie żądanych informacji nie mógł zostać zrealizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zawiera odmienną regulację dostępu do wnioskowanych danych i przepisy tego aktu muszą znaleźć pierwszeństwo przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Naczelnego sądu Administracyjnego przepisy proceduralne chronią w pierwszej kolejności interesy stron i uczestników postępowania oraz zabezpieczają prawidłowy tok procesu i przez to gwarantują obywatelom zachowanie konstytucyjnych wartości przy realizacji prawa do sądu. Stąd odmienny tryb dostępu do akt sądowych i rygory, które nie dają tak szerokiego dostępu, jak u.d.i.p. Jednak jak już wcześniej zaznaczono wartością, która znajduje tu większą ochronę jest prawo do sądu, a dostęp do informacji publicznej znajduje przy ustawach procesowych pewne ograniczenia, które są konieczne dla zachowania sprawnego wymiaru sprawiedliwości. Konsekwencją stwierdzenia trafności zarzutu skargi kasacyjnej, była konieczność jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz rozpoznania skargi, gdyż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a zasądzono koszty postępowania kasacyjnego. Wyżej przedstawione stanowisko czyni skargę Fundacji [...] na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego niezasadną, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalono.