I OSK 448/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędzia WSA del. Stanisław Marek Pietras Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1183/09 w sprawie ze skargi K. F. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1183/09 oddalił skargę K. F. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2009 r. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dn. [...] lutego 2009 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Radomskiego z dn. [...] grudnia 1998 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Radomia z dn. [...] października 1998 r., orzekającą o przywróceniu stanu pierwotnego przed podziałem co do oznaczenia i powierzchni działki i wpisaniu działki nr [...] o powierzchni [...] ha w miejsce działek nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu decyzji organ nadzorczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że od założenia ewidencji gruntów i budynków miasta R., tj. od 1967 r. w jednostce rejestrowej nr [...], obręb nr [...], wykazywana była działka nr [...] o powierzchni [...] ha, a jako właściciele wpisani byli W. i W. małż. F.. Zapis taki istniał do roku 1979, t.j. do chwili, gdy w operacie ewidencyjnym został ujawniony podział działki nr [...]. Właściciele nieruchomości nie kwestionowali powierzchni działki nr [...] od założenia ewidencji gruntów i budynków do chwili wydania decyzji Prezydenta Miasta Radomia z [...] października 1998 r. W ewidencji gruntów i budynków nie była zatem wykazana działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Takie oznaczenie nieruchomości występowało w księdze wieczystej nr [...] i wynikało z dokumentów, które powstały przed założeniem operatu ewidencji gruntów i budynków. Z zarządzenia Prezydenta Miasta Radomia nr [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r. w sprawie realizacji osiedla budownictwa jednorodzinnego W. oraz z powołanego w tym Zarządzeniu rejestru pomiarowego starego stanu, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 4 kwietnia 1978 r. wynika, że projekt podziału dotyczył działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha, a nie działki nr [...] o powierzchni [...] ha. Działka nr [...] została podzielona na działki: nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. Podział ten został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków. Organ nadzorczy wyjaśnił, że postępowanie, zakończone decyzją Wojewody Radomskiego z [...] grudnia 1998 r., dotyczyło wpisania działki nr [...] w miejsce dotychczas wykazywanych działek nr [...] i [...], a zatem prowadziło tylko do przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków oznaczenia nieruchomości, istniejącego uprzednio w tej ewidencji, tj. przed ujawnieniem podziału działki nr [...], gdyż opisany wcześniej podział nieruchomości w rzeczywistości nie doszedł do skutku. Ponadto wskazał, iż w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...] przed jej podziałem, nie była wykazywana powierzchnia [...] m kw., jak to sugeruje skarżąca, lecz powierzchnia [...] ha, która nie jest skutkiem wydania zaskarżonych decyzji, ale wynika z pomiarów dokonanych przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków Organ wyjaśnił także, że jeśli w ocenie skarżącej powierzchnia działki jest inna, aniżeli ta, która jest obecnie wykazywana w ewidencji gruntów i budynków, istnieje możliwość złożenia przez osobę zainteresowaną stosownego wniosku do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, o rozpatrzenie sprawy w trybie zwykłym, o którym mowa w art. 104 k.p.a. K.F. w skardze na decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] maja 2009 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Radomskiego z [...] grudnia 1998 r., zwrot kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z akt załączonych do akt sprawy administracyjnej w przedmiocie podziału działki nr [...] na działki o nr [...] i [...]. Skarżąca podniosła, iż opieranie się we wszystkich decyzjach na pomiarach, dokonanych w 1998 r. stanowi rażące naruszenie prawa. W ocenie skarżącej Urząd Miasta i Główny Geodeta Kraju opierają się na niezgodnym z prawdą stwierdzeniu, że jej matka W.F. podpisała protokół graniczny sporządzony w wyniku czynności ustalenia granic przeprowadzonych w 1966 r. w kształcie, w jakim obecnie znajduje się on w dokumentach. Strona skarżąca podniosła, że jej matka podpisała protokół, w którym znajdował się wynik pomiaru wynoszący 999 m2. Stwierdzenie zaś, że działka zajmuje powierzchnię 1021 m2, wykonane czerwonym długopisem na prawym marginesie protokołu, pojawiło się dopiero w okresie późniejszym, w wyniku działania osoby, nieznanej skarżącej. Zdaniem strony skarżącej urzędy administracyjne nie posiadają dokumentu, potrzebnego do przeprowadzenia aktualizacji w treści księgi wieczystej przedmiotowej działki, dlatego próbują wymusić wszczęcie nowej sprawy administracyjnej i przeprowadzenie nowych pomiarów na jej koszt. W ocenie skarżącej w wyniku decyzji podjętej przez Głównego Geodetę Kraju została ona pozbawiona jakiejkolwiek możliwości ujawnienia w rejestrze rzeczywistej powierzchni jej działki. Główny Geodeta Kraju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r. oddalił skargę stwierdzając, że decyzja Głównego Geodety Kraju z [...] maja 2009 r. jest prawidłowa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał na charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., w ramach którego organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Postępowanie to nie może być więc postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Takie postępowanie traktowane jest zaś jako nowe postępowanie w sprawie. W świetle art. 157 k.p.a. zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ani organy orzekające w sprawie, ani Sąd, kontrolujący ich prawidłowość, nie dostrzegł zaistnienia tych przesłanek. Sąd wskazał przy tym, iż o tym, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie naruszenie to za sobą pociąga. Rażącym będzie więc tylko takie naruszenie prawa, które rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Stosowanie zatem tego pojęcia do każdego naruszenia prawa należy uznać za wadliwe. Nie każde zatem -nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Zdaniem WSA organy, orzekające w sprawie, należycie rozważyły zarzuty skarżącej, dotyczące nieważności postępowania. W sprawie nie zachodzi ani wykazywana przez skarżącą ani żadna inna przesłanka stwierdzenia nieważności postępowania naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 3 § 1 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej i nieuwzględnienie skargi na decyzję Głównego Geodety Kraju, pomimo naruszenia przepisów przez ten organ w toku postępowania administracyjnego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Aby zastosowanie znalazł przywołany przepis należy ustalić, że nastąpiło naruszenie prawa przy wydawani u decyzji i naruszenie prawa musi mieć charakter rażącego. Obie powyższe przesłanki - wbrew ustaleniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - istnieją w okolicznościach sprawy niniejszej. Decyzja Wojewody Radomskiego z dnia [...] grudnia 1998 roku, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, zapadła z naruszeniem prawa, zgodnie z którym organ prowadzący ewidencję zobowiązany był do przeprowadzenia m.in. weryfikacji danych ujawnionych w ewidencji. W aktach sprawy brak jest natomiast jakiejkolwiek informacji aby organ weryfikację taką przeprowadził. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi. Skarga kasacyjna, podlegająca kontroli w niniejszym postępowaniu, nie spełnia powyższych wymogów. Po pierwsze, jej autor nie wymienia art. 174 p.p.s.a. jako podstawy sformułowania zarzutu oraz nie określa jednostki redakcyjnej, z którą wiąże treść swojego zarzutu. Wskazuje na naruszenie przepisów postępowania, nie wskazując ani w podstawach skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu argumentacji, dotyczącej możliwego wpływu tych naruszeń na treść rozstrzygnięcia. Nie można bowiem traktować jako wypełnienie powyższego wymogu, lapidarnego i nieścisłego (w stosunku do sformułowania art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wskazania, iż naruszenie "miało istotny wpływ na wynik sprawy". Należy natomiast podnieść, że na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie takie naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, może odnieść zamierzony skutek. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że mógł on być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. W przypadku powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi. Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest zarzutem zasadnym i nie może być uwzględniony także z powodu podniesienia w jego ramach naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegającego na niewłaściwym przeprowadzeniu kontroli działalności administracji publicznej bez wykazania (a nawet wskazania) w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w jakim kontekście i w jakim zakresie należy tę niewłaściwość określić. Podniesiony wyżej brak odpowiedniej argumentacji jest istotny zwłaszcza wobec faktu, że strona skarżąca kasacyjnie powołała się na naruszenie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a., który wskazuje na zakres kognicji sądów administracyjnych, nie określając konkretnych form tej kontroli działalności organów administracji publicznej. Zawiera on więc normę kompetencyjną, która naruszona być może jedynie w przepadku przekroczenia udzielonych nią kompetencji przez podmiot, któremu kompetencji ona udziela. Dla skuteczności tego zarzutu niezbędne jest powiązanie treści tego przepisu z jakimś innym przepisem proceduralnym, aby istota naruszenia jakiegoś aspektu tej kontroli mogła nabrać konkretnej treści oraz określenie kontekstu, w jakim kontroli kasacyjnej należy poddać niezrealizowanie wyznaczonego przez ten przepis zadania. Strona skarżąca jednak nie odwołała się do innych przepisów p.p.s.a, Powołała natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który modelowo także wymaga, jako przedmiot zarzutu kasacyjnego, powiązania z przepisem wskazującym na konkretny rodzaj naruszenia, który uzasadniałby przyjęcie, że Sąd I instancji na jego podstawie powinien był uchylić zaskarżoną decyzję, a tego nie uczynił. W przypadku odwołania się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. podnieść ponadto należy, że nie można przyjąć, iż Sąd pierwszej instancji naruszył go poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy Sąd ten przepisu tego nie zastosował. W okolicznościach sprawy niniejszej Sąd pierwszej instancji mógł go naruszyć poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdyby istniały okoliczności do jego zastosowania, co winno być wykazane w ramach argumentacji skargi kasacyjnej, a co nie miało miejsca. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu łączy naruszenie powyższych przepisów z niedokonaniem przez organ administracji odpowiedniej weryfikacji danych ujawnionych w ewidencji przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 1998 r., w związku z czym można mówić, w ocenie autora skargi kasacyjnej, o "oczywistym naruszeniu prawa", posiadającym również przymiot naruszenia "rażącego" (s. 3 skargi kasacyjnej). Taka argumentacja, aczkolwiek pozbawiona właściwego rozwinięcia (także co do sposobu naruszenia przepisów aktu wykonawczego), wskazuje, że autor skargi kasacyjnej w istocie zarzuca organowi administracyjnemu, prowadzącemu postępowanie nadzwyczajne (o stwierdzenie nieważności decyzji o przywróceniu stanu pierwotnego, istniejącego przed podziałem nieruchomości) brak wyjaśnienia i oceny tych okoliczności faktycznych, które przesądzałyby o konieczności przyjęcia wskazanej w skardze kasacyjnej powierzchni nieruchomości (0,0998 ha), a nie powierzchni ustalonej (0,1021 ha). Brak jest w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowej argumentacji wskazującej na związanie powyższego zarzutu z niewłaściwą kontrolą, dokonaną przez Sąd I instancji w zakresie ustalania przez organy administracji stanu faktycznego sprawy, a także wykazania związku podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej z kryteriami art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (autor formułuje jedynie pogląd, iż obie przesłanki określone w tym przepisie "istnieją w okolicznościach sprawy niniejszej" – s. 2 skargi kasacyjnej). Powoduje to, że zarzut skargi kasacyjnej nie może zostać w żadnym zakresie uwzględniony, zwłaszcza, że skarga kasacyjna dotyczyła sądowej kontroli postępowania administracyjnego, przedmiotem którego było stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Jeśli bowiem przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postępowanie nadzwyczajne, prowadzone w oparciu o kryteria wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., w jego ramach nie dokonuje się co do zasady ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Organ administracji, do którego wnosi się wniosek o stwierdzenie nieważności danej decyzji, dokonuje oceny jej treści z punktu widzenia legalności (zgodności z prawem) na gruncie art. 156 § 1 k.p.a., czyli spełniania przez tę decyzję kryteriów tam wskazanych. Dotyczy to także kryterium rażącego naruszenia prawa, które jest kryterium nieostrym i stosunkowo mniej określonym treściowo, ale właśnie dlatego wymagającym od podmiotu badającego tę przesłankę, stwierdzenia naruszenia jednoznacznego, w wyniku którego oceniana decyzja nie daje się pogodzić ze stanem praworządności danego porządku prawnego. Tym bardziej zatem zarzuty skargi kasacyjnej, jeśli nawiązują do tej przesłanki, winny precyzyjnie określać naruszenia oraz wykazywać ich wagę z powyższych punktów widzenia, bowiem nie każde naruszenie prawa spełnia omawianą przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Nawet jeśli stwierdza się w ramach tego postępowania nadzwyczajnego pewne naruszenia prawa, jeśli nie można im przypisać charakteru rażącego, do stwierdzenia nieważności decyzji nie zachodzi. Sąd I instancji, jak to wynika z uzasadnienia, trafnie określił charakter kontrolowanego postępowania, podkreślając iż przesłanki w jego ramach badane, określone są w art. 156 § 1 k.p.a. i wymagają stwierdzenia odpowiedniej wagi naruszenia prawa. Szczegółowo rozważył też możliwość zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w kontekście kontrolowanego postępowania, podnosząc, iż przyjęta powierzchnia nieruchomości wynika z pomiarów dokonanych przy zakładaniu ewidencji w 1967 r., nie będąc skutkiem wydania decyzji, odnośnie do których badano możliwość stwierdzenia nieważności, a które jedynie przywracały stan ewidencji gruntów w sytuacji, gdy podział nieruchomości nie doszedł do skutku. Właśnie przywrócenie stanu pierwotnego, istniejącego przed podziałem co do oznaczenia i powierzchni działki a także wpisanie działki nr [...] w miejsce działek nr [...] i [...] (a nie zmiana ujętej ewidencyjnie powierzchni działki) było przedmiotem decyzji Wojewody Radomskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] października 1998 r. Brak jest zatem podstaw do upatrywania w treści zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji rażącego naruszenia prawa. Skład Orzekający podziela stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii a także wysunięte przez ten Sąd konkluzje co do możliwości rozpoznania sprawy w ramach innego trybu niż postępowanie o stwierdzenie nieważności. Nie można zatem stwierdzić, wskazanego w podstawach skargi kasacyjnej, niewłaściwego przeprowadzenia sądowej kontroli działań administracji publicznej i naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W tym stanie rzeczy i w świetle powyższej argumentacji, zaprezentowanej w ramach kontroli kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Sąd nie przyznał stronie wnoszącej skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z powodu braku na gruncie ustawy p.p.s.a. normatywnych podstaw do uwzględnienia takiego wniosku w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej.