IV SA/Wa 1183/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2009 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - IVSA/Wa1183/09 UZASADNIENIE Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] maja 2009r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2009r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1998r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] października 1998r. orzekającą o przywróceniu stanu pierwotnego przed podziałem co do oznaczenia i powierzchni działki i wpisaniu działki nr [...] o powierzchni 0.1021 ha w miejsce działek nr [...] o powierzchni 0.0876 ha i nr [...] o powierzchni 0.0145 ha. W uzasadnieniu decyzji organ nadzorczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że od założenia ewidencji gruntów i budynków miasta R., tj. od 1967r. w jednostce rejestrowej nr [...], obręb nr [...], wykazywana była działka nr [...] o powierzchni 0.1021 ha, a jako właściciele wpisani byli W. i W. małż. F. Zapis taki istniał do roku 1979, t.j. do chwili, gdy w operacie ewidencyjnym został ujawniony podział działki nr [...]. Właściciele nieruchomości nie kwestionowali powierzchni działki nr [...] od założenia ewidencji gruntów i budynków do chwili wydania decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] października 1998r. W ewidencji gruntów i budynków nie była zatem wykazana działka nr [...] o powierzchni 0.0998 ha. Takie oznaczenie nieruchomości występowało w księdze wieczystej nr [...] i wynikało z dokumentów, które powstały przed założeniem operatu ewidencji gruntów i budynków. Z Zarządzenia Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1978r. w sprawie realizacji osiedla budownictwa jednorodzinnego W. oraz z powołanego w tym Zarządzeniu Rejestru pomiarowego starego stanu, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 1978r. wynika, że projekt podziału dotyczył działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0.1021 ha, a nie działki nr [...] o powierzchni 0.0998 ha. Działka nr [...] została podzielona na działki: nr [...] o powierzchni 0.0876 ha i nr [...] o powierzchni 0.0145 ha. Podział ten został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków. Organ nadzorczy wyjaśnił, że postępowanie, zakończone decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1998r, dotyczyło wpisania działki nr [...] w miejsce dotychczas wykazywanych działek nr [...] i [...], a zatem prowadziło tylko do przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków oznaczenia nieruchomości, istniejącego uprzednio w tej ewidencji, tj. przed ujawnieniem podziału działki nr [...], gdyż opisany wcześniej podział nieruchomości w rzeczywistości nie doszedł do skutku. Działka nr [...] nie została bowiem objęta Zarządzeniem Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1978r., co wynika z § 1 pkt 2 tego Zarządzenia. Ponadto wskazał, iż w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...] przed jej podziałem, nie była wykazywana powierzchnia 998 m2, jak to sugeruje skarżąca, lecz powierzchnia 0.1021 ha, która nie jest skutkiem wydania zaskarżonych decyzji, ale wynika z pomiarów dokonanych przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków. Organ wyjaśnił także, że jeśli w ocenie skarżącej powierzchnia działki jest inna, aniżeli ta, która jest obecnie wykazywana w ewidencji gruntów i budynków, istnieje możliwość złożenia przez osobę zainteresowaną stosownego wniosku do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, o rozpatrzenie sprawy w trybie zwykłym, o którym mowa w art. 104 K.p.a. K. F. - w skardze na decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] maja 2009r. - wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1998r.; 1. zwrot kosztów postępowania; 2. przeprowadzenie dowodu z akt załączonych do akt sprawy administracyjnej w przedmiocie podziału działki nr [...] na działki o nr [...]i [...]. Skarżąca podniosła, iż opieranie się we wszystkich decyzjach na pomiarach, dokonanych w 1998r., stanowi rażące naruszenie prawa. W ocenie skarżącej Urząd Miasta i Główny Geodeta Kraju opierają się na niezgodnym z prawdą stwierdzeniu, że jej matka W. F. podpisała protokół graniczny sporządzony w wyniku czynności ustalenia granic przeprowadzonych w 1966r. w kształcie, w jakim obecnie znajduje się on w dokumentach. Strona skarżąca podniosła, że jej matka podpisała protokół, w którym znajdował się wynik pomiaru wynoszący 999 m2. Stwierdzenie zaś, że działka zajmuje powierzchnię 1021 m2, wykonane czerwonym długopisem na prawym marginesie protokołu, pojawiło się dopiero w okresie późniejszym, w wyniku działania osoby, nieznanej skarżącej. Zdaniem strony skarżącej urzędy administracyjne nie mają dokumentu, potrzebnego do przeprowadzenia aktualizacji w treści księgi wieczystej przedmiotowej działki, dlatego próbują wymusić wszczęcie nowej sprawy administracyjnej i przeprowadzenie nowych pomiarów na jej koszt. W ocenie skarżącej w wyniku decyzji podjętej przez Głównego Geodetę Kraju została ona pozbawiona jakiejkolwiek możliwości ujawnienia w rejestrze rzeczywistej powierzchni jej działki. Główny Geodeta Kraju - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, iż decyzja Głównego Geodety Kraju z [...] maja 2009r., jest prawidłowa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad, ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Stosownie do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26.06.2008 (I SA/Wa 209/08, LEX nr 489235), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Dlatego też obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający może brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - na który powołuje się skarżąca -następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ani organy orzekające w sprawie, ani Sąd, kontrolujący ich prawidłowość, nie dostrzegł zaistnienia tych przesłanek. Postępowanie, zakończone decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1998r., dotyczyło wpisania działki nr [...] w miejsce dotychczas wykazywanych działek nr [...] i [...], a zatem prowadziło tylko do przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków oznaczenia nieruchomości, istniejącego uprzednio w tej ewidencji, tj. przed ujawnieniem podziału działki nr [...], gdyż opisany wcześniej podział nieruchomości w rzeczywistości nie doszedł do skutku. Działka nr [...] nie została bowiem objęta Zarządzeniem Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1978r., co wynika z § 1 pkt 2 tego Zarządzenia. W ewidencji gruntów i budynków, w odniesieniu do działki nr [...] przed jej podziałem, nie była wykazywana powierzchnia 998 m2, jak to sugeruje skarżąca, lecz powierzchnia 0.1021 ha, która nie jest skutkiem wydania zaskarżonych decyzji, ale wynika z pomiarów dokonanych przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków. W swej decyzji organ wyjaśnił skarżącej, że jeśli w ocenie skarżącej powierzchnia działki jest inna, aniżeli ta, która jest obecnie wykazywana w ewidencji gruntów i budynków, istnieje możliwość złożenia przez osobę nią stosownego wniosku do organu, prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, o rozpatrzenie sprawy w trybie zwykłym, o którym mowa w art. 104 K.p.a. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami sądów administracyjnych, (patrz np. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 12.06.2008 (VII SA/Wa 497/08, LEX nr 509195) o tym, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie naruszenie to za sobą pociąga. Rażącym będzie więc tylko takie naruszenie prawa, które rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Stosowanie zatem tego pojęcia do każdego naruszenia prawa należy uznać za wadliwe. Nie każde zatem -nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. W wyroku z dnia 11.06.2008 (VII SA/Wa 485/08, LEX nr 509194) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego, powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Organy, orzekające w sprawie, należycie rozważyły zarzuty skarżącej, dotyczące nieważności postępowania. Sąd, rozpoznając skargę, dokonał kontroli zaskarżonych decyzji i uznał, że są one prawidłowe. W sprawie nie zachodzi ani wykazywana przez skarżącą, ani żadna inna przesłanka stwierdzenia nieważności postępowania. Mając powyższe rozważania na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.