I OSK 453/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 609/09 w sprawie ze skargi J. P. i M. P. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przejętą nieruchomość pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty B. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz M. P. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 609/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. P. i M. P. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy : Pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. J. i M. P. zwrócili się do Starosty B. o wypłacenie odszkodowania za działki oznaczone geodezyjnie nr [...] i nr [...], położone w obrębie N. K., gm. T. K., zajęte pod drogę powiatową, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Powiatu B. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], Starosta B., działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (DZ. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej "Przepisami wprowadzającymi ustawy reformujące administrację publiczną" oraz art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J. i M. P., umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił, iż objęta wnioskiem nieruchomość na podstawie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Powiatu B., co zostało potwierdzone decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]. Zgodnie z art. 73 ust. 4 wskazanej wyżej ustawy odszkodowanie za tę nieruchomość mogło zostać ustalone i wypłacone na wniosek właścicieli nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., natomiast po upływie tego okresu roszczenie wnioskodawców wygasło. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2006 r., nr [...]. J. i M. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc zarzut naruszenia Konstytucji RP poprzez odebranie własności gruntów bez słusznego odszkodowania (art. 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP), a także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez nierozważenie istoty sprawy. Wyrokiem z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 691/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż termin wskazany w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, wyznaczony do zgłoszenia wniosku o wypłatę odszkodowania, jest terminem prawa materialnego, a nie procesowego. Zauważono, że ustawodawca wyraźnie wskazał okres, w którym mogło nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego i jednoznacznie określił sankcję prawną uchybienia terminowi do zgłoszenia wniosku o odszkodowanie stwierdzając wprost, że po upływie okresu trwającego od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasa. Skoro zatem wniosek J. i M. P. został złożony po upływie materialnoprawnego terminu przewidzianego do zgłoszenia żądania, nie mogło być skutecznie prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie. Brak zaś możliwości decyzyjnego określenia elementów materialnego stosunku prawnego czynił postępowanie bezprzedmiotowym i uzasadniał jego umorzenie w oparciu o przepis art. 105 k.p.a. Sąd wskazał ponadto, że ocena zgodności art. 73 ust. 4 z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji RP była przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wyrokiem z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że kwestionowany przepis jest zgodny z Konstytucją RP (publ. OTK-A 2004/7/66). W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 marca 2007 r. M. P. podniósł zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z § 5 i art. 113 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a." - mającego wpływ na wynik sprawy, polegającego na oddaleniu wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w sytuacji, gdy podniesiona przez niego okoliczność niepełnej dokumentacji w aktach administracyjnych świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy w zakresie zgłoszenia przez skarżącego w terminie wniosku o wypłatę odszkodowania. Skarżący wskazał, że akta administracyjne sprawy nie zawierają pełnej dokumentacji niezbędnej dla wyjaśnienia dochowania przez niego terminu przewidzianego do złożenia wniosku o odszkodowanie, ponieważ obejmują jedynie końcowy etap rozliczenia się z właścicielami z przejętych pod drogę publiczną nieruchomości. W szczególności nie zawierają wymiany korespondencji poprzedzającej rozprawę administracyjną, która odbyła się w dniu [...] stycznia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 833/07, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia oceniono, że zachodzą istotne wątpliwości co do faktu zgłoszenia przez skarżącego wniosku o odszkodowanie. Z materiału znajdującego się w aktach administracyjnych nie można bowiem wyprowadzić kategorycznego stwierdzenia, iż przed złożeniem wniosku z dnia [...] czerwca 2006 r. nie toczyło się w tym samym przedmiocie postępowanie z wcześniejszego wniosku skarżącego. Zauważono, że z datowanego na dzień [...] grudnia 2005 r. zawiadomienia o rozprawie administracyjnej wynika, iż rozprawa ta została wyznaczona w związku z wnioskiem w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, co potwierdza również treść protokołu rozprawy z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz opinii prawnej z dnia [...] marca 2006 r. Z dokumentów tych wynika zatem, iż przed złożeniem przez skarżącego wniosku z dnia [...] czerwca 2006 r. toczyło się już postępowanie administracyjne, którego przedmiot stanowiło odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2006 r. winna zostać poprzedzona wyjaśnieniem okoliczności związanych z postępowaniem, o którym fragmentarycznie mówią dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych. Dopiero wówczas można będzie dokonać oceny czy skarżący rzeczywiście nie składał wcześniej wniosku o odszkodowanie i czy wniosek z dnia [...] czerwca 2006 r. rzeczywiście należy traktować jako pierwszy i jedyny przejaw woli w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 420/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po ponownym rozpoznaniu sprawy uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że organy administracyjne rozpoznające wniosek w przedmiocie odszkodowania, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 k.p.a. dotyczącego dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie zgromadziły materiału dowodowego i nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w celu jednoznacznego określenia daty złożenia wniosku przez skarżącego, albowiem z materiału dowodowego sprawy nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż przed złożeniem wniosku z dnia [...] czerwca 2006 r. nie toczyło się w tym samym przedmiocie postępowanie z wcześniejszego wniosku skarżącego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku polecił właściwym organom zebrać materiał dowodowy i dokonać jego oceny w celu jednoznacznego określenia daty złożenia wniosku, przy zachowaniu reguł określonych w art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], Starosta B., działając na podstawie art. 105 k.p.a. w związku z art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. i M. P. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przejętą na rzecz Powiatu B. nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,0110 ha, położoną w N. K., gm. T. K., stanowiącą część drogi powiatowej nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż wskutek ponownego rozpoznania sprawy ustalono, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotowe działki zostało wszczęte w dniu [...] grudnia 2005 r. na wniosek A. D. i T. D. W toku postępowania wyjaśniającego, w ramach którego przeprowadzono rozprawę administracyjną, stwierdzono, iż wnioskodawcy są osobami uprawnionymi do wystąpienia z żądaniem ustalenia i wypłacenia odszkodowania jako współwłaściciele działek nr [...] i nr [...] w łącznym udziale [...], a oprócz nich z żądaniem takim mogą wystąpić J. i M. P. jako właściciele pozostałego udziału [...]. Po dokonaniu tych ustaleń Starosta B. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], orzekł o ustaleniu i wypłaceniu odszkodowania na rzecz A. D. oraz T. D. Natomiast, jak zauważył organ I instancji, J. i M. P. nie stawili się, pomimo doręczenia im stosownego zawiadomienia, na rozprawę administracyjną, a wniosek w przedmiocie odszkodowania złożyli dopiero w dniu [...] czerwca 2006 r., czyli po upływie terminu określonego w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. W związku z tym postępowanie dotyczące złożonego przez nich podania należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu od decyzji Starosty B. z dnia [...] listopada 2008 r. skarżący podnieśli, że postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przejęte nieruchomości powinno dotyczyć niepodzielnie wszystkich współwłaścicieli przejmowanych gruntów. Podkreślili, iż organ, stwierdzając ich uprawnienie do wystąpienia z żądaniem odszkodowania, powinien dopilnować, aby stosowny wniosek został przez nich złożony w odpowiednim terminie, tym bardziej, że z żądaniem wypłacenia odszkodowania w ustawowo zakreślonym terminie wystąpili A. i T. D. Zarzucili również, że organ pomimo wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podjął żadnych kroków celem upewnienia się, że skarżący nie przejawili woli dochodzenia odszkodowania w odpowiednim terminie w mniej sformalizowanej formie, jak również nie ustalił przyczyn uchybienia terminowi wskazanemu w ustawie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], Wojewoda Podlaski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 4 i 5 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, po rozpatrzeniu odwołań M. P. i J. P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty B. z dnia [...] listopada 2008 r. Organ II instancji wyjaśnił, iż wbrew stanowisku prezentowanemu w odwołaniu złożenie wniosku w przedmiocie odszkodowania przez A. D. i T. D. w ustawowym terminie nie oznacza przeniesienia na odwołujących uprawnienia do odszkodowania. Powołując się na tezy zawarte w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1971 r., I CR 427/71 (OSNCP 1972, z. 5, poz. 88) Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 209 Kodeksu cywilnego, ponieważ regulacja ta ma na względzie jedynie czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa własności, nie może natomiast dotyczyć roszczenia o odszkodowanie za utraconą własność. Podkreślono, iż każdy współwłaściciel może skutecznie dochodzić tylko należnego jemu odszkodowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący zarzucili decyzji wydanej przez Wojewodę naruszenie: - art. 7 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego ustalenia, czy rzeczywiście w okresie biegu terminu skarżący nie przejawili woli dochodzenia ustalenia i wypłaty odszkodowania, a także na zaniechaniu ewentualnego ustalenia przyczyn uchybienia terminowi do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania; - art. 10 § 1 k.p.a. polegające na niezapewnieniu skarżącym czynnego udziału w toczącym się postępowaniu; - art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący podkreślili, iż skarżone rozstrzygnięcie godzi w zasadę dopuszczalności wywłaszczenia jedynie za słusznym odszkodowaniem, wyrażoną w art. 21 Konstytucji RP, i pozbawia byłych właścicieli możliwości skorzystania z procedury wywłaszczeniowej, która mogłaby zagwarantować odpowiednią ochronę ich interesów. Wskazali również, że nie otrzymali zawiadomienia o rozprawie administracyjnej, co potwierdza okoliczność, iż w aktach brakuje dowodu doręczenia im tego zawiadomienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. uznał za bezzasadne podkreślając, iż fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały ustalone, a motywy podjęcia rozstrzygnięcia wyjaśniono w uzasadnieniu. Ponadto wskazał, iż pismem z dnia [...] października 2008 r. organ I instancji zawiadomił skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, realizując zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zawiesił postępowanie w sprawie do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach: "Czy przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej", wskazując, iż rozstrzygnięcie Trybunału będzie miało istotny wpływ na wynik postępowania sądowego w niniejszej sprawie. W związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 15 września 2009 r. wyroku w przedmiocie wskazanego wyżej pytania prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 22 września 2009 r. podjął zawieszone postępowanie. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku z dnia 19 listopada 2009 r. oceniono, iż orzekające w sprawie organy nie naruszyły przepisów prawa. Wykonując zalecenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008 r. oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 lipca 2008 r., w sposób szczegółowy przeanalizowały zgromadzony materiał dowodowy i właściwie uzasadniły wydane rozstrzygnięcie. Zwrócono uwagę, że głównym celem ponownie przeprowadzonego postępowania było jednoznaczne określenie daty złożenia przez skarżących wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Powiatu B. W świetle zebranych dowodów bezsporne jest zaś ustalenie, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działki nr [...] i nr [...] zostało wszczęte w dniu [...] grudnia 2005 r. wyłącznie na wniosek A. D. i T. D., natomiast skarżący wystąpili ze stosownym wnioskiem dopiero w dniu [...] czerwca 2006 r. W opinii sądu wojewódzkiego w związku z tym, że skarżący nie złożyli stosownego wniosku w ustawowym terminie i nie stawili się na wyznaczoną w sprawie rozprawę administracyjną, organ postąpił właściwie ustalając wyłącznie na rzecz A. D. i T.D. odszkodowanie w wysokości przypadającego im udziału w nieruchomości. Organ zasadnie również rozpatrzył podanie J. i M. P. w odrębnym postępowaniu, wydając prawidłową decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na złożenie wniosku po terminie. Sąd wojewódzki podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, że złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania przez jednego współwłaściciela nieruchomości w niniejszej sprawie nie spowodowało przeniesienia uprawnienia na pozostałych współwłaścicieli, uznając za aktualne stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w wyroku z dnia 27 października 1971 r., I CR 427/71 (OSNCP 1972, z. 5, poz. 88), zgodnie z którym przepis art. 209 Kodeksu cywilnego nie dotyczy roszczenia o odszkodowanie za utraconą własność, gdyż nie jest to czynność zmierzająca do zachowania wspólnego prawa. Zauważono, iż roszczenie o wypłatę odszkodowania za odjętą własność nieruchomości jest roszczeniem o świadczenie podzielne, przy podzielności zaś świadczenia wierzytelność dzieli się na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest wierzycieli. Ponadto podkreślono, że wbrew wywodom skargi organ nie miał obowiązku ustalać przyczyny uchybienia przez skarżących terminu do złożenia wniosku, ponieważ przedmiotowe odszkodowanie jest wypłacane wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości złożony od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Oznacza to, iż termin wskazany w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną jest terminem zawitym, który nie podlega przywróceniu. Sąd wojewódzki nie podzielił oceny skarżących, że zaskarżona decyzja pozbawia byłych właścicieli nieruchomości prawa do godziwego odszkodowania oraz skorzystania z procedury wywłaszczeniowej, która mogłaby zagwarantować odpowiednią ochronę ich interesów. Zwrócił uwagę na fakt, iż zgodność z Konstytucją art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną była już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (SK 11/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 66) orzekł, że przepis ten jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zaznaczono ponadto, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, (OTK UZ 2009/8A1123) orzekł o zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim przepis ten określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania go z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w ust. 3 tegoż artykułu, oceniając, iż brak wydania decyzji potwierdzającej wywłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w terminie przewidzianym do złożenia wniosku o odszkodowanie (tj. do dnia 31 grudnia 2005 r.) nie stanowi przeszkody w terminowym złożeniu takiego wniosku przez byłych właścicieli. Wskazując na powyższe orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sąd wojewódzki skonstatował, że art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną nie pozbawił właścicieli wywłaszczonych nieruchomości (w tym skarżących) prawa do dochodzenia rekompensaty za nie, a zgłoszenie wniosku w terminie określonym w tym przepisie było czynnością wystarczającą do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie. Jednakże skarżący nie złożyli w ustawowym terminie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, wskutek czego wygasło przysługujące im roszczenie o przyznanie odszkodowania. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 listopada 2009 r. M. P. wniósł w ustawowym terminie skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 173 § 1 P.p.s.a w całości zaskarżył orzeczenie Sądu I instancji, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a: 1) naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 209 Kodeksu cywilnego polegającą na przyjęciu, że współwłaściciel nieruchomości występuje z roszczeniem odszkodowawczym na podstawie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) wyłącznie w zakresie wielkości przysługującego mu udziału w prawie własności nieruchomości, podczas gdy prawidłowa jego wykładnia prowadzi do wniosku, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości winno dotyczyć niepodzielnie wszystkich współwłaścicieli przejmowanych gruntów, a złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania przez jednego współwłaściciela nieruchomości przenosi uprawnienia na pozostałych współwłaścicieli, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a polegające na zamknięciu rozprawy w sytuacji niedostatecznego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, w zakresie ustalenia rzeczywistego terminu zgłoszenia przez skarżącego wniosku o wypłatę odszkodowania. W świetle powyższych zarzutów skarżący na podstawie art. 176 p.p.s.a w związku z art. 185 tej ustawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, iż złożenie wniosku w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną stanowi tzw. czynność zachowawczą w rozumieniu art. 209 Kodeksu cywilnego. W tej sytuacji złożony przez jednego ze współwłaścicieli wniosek o wypłatę odszkodowania był w zupełności wystarczający do spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ww. ustawy. Wniosek ten spowodował bowiem, że uprawnienie skarżącego do żądania ustalenia i wypłacenia odszkodowania nie wygasło. Ponadto zauważono, iż ze znajdującego się w aktach sprawy materiału nie można wyprowadzić wniosku, tak jak to uczynił sąd I instancji, że przed złożeniem wniosku z dnia [...] czerwca 2006 r. nie toczyło się w przedmiocie odszkodowania postępowanie zainicjowane wcześniejszym wnioskiem skarżącego. Takie ustalenie jest wątpliwe chociażby z uwagi na okoliczność, iż pismem datowanym na dzień [...] grudnia 2005 r. zawiadomiono skarżącego o rozprawie administracyjnej wyznaczonej w związku z wnioskiem w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Zdaniem strony skarżącej fakt wyznaczenia przez organ rozprawy administracyjnej i zawiadomienia skarżącego o terminie tej rozprawy wskazuje na to, że już przed dniem [...] czerwca 2006 r. toczyło się postępowanie administracyjne, którego przedmiot stanowiło odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną. W tej sytuacji nie sposób traktować wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2006 r. jako pierwszego i jedynego przejawu woli w kwestii dochodzenia odszkodowania. Reasumując powyższe wywody pełnomocnik skarżącego ocenił, że okoliczności przedmiotowej sprawy nie zostały dostatecznie wyjaśnione, w związku z czym sąd I instancji zamykając rozprawę dopuścił się obrazy przepisu art. 113 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 powołanego przepisu. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została o podstawę naruszenia prawa materialnego( art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), które miało polegać na błędnej wykładni art. 151 p.p.s.a w związku z art. 209 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny Dz.U. z 1964, Nr 16, poz. 93) polegającej na przyjęciu, że współwłaściciel nieruchomości występuje z roszczeniem odszkodowawczym na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną i wyłącznie w zakresie wielkości przysługującego mu udziału w prawie własności nieruchomości. Zdaniem autora skargi kasacyjnej prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajęte nieruchomości winno dotyczyć niepodzielnie wszystkich współwłaścicieli zajmowanych gruntów, a złożenie wniosku przez jednego współwłaściciela przenosi uprawnienia na pozostałych. Sformułowany w powyższy sposób zarzut skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienie, iż złożenie wniosku w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną stanowi czynność zachowawczą w rozumieniu art. 209 kc nie znajduje uzasadnienia w rozpoznawanej sprawie. Natomiast nie jest pozbawiony racji zarzut błędnej wykładni art. 73 ust. 4 powyższej ustawy uzasadniony stanowiskiem , że złożenie wniosku przez jednego współwłaściciela przenosi uprawnienia na pozostałych. Ma rację autor skargi kasacyjnej wywodząc, iż zachowanie terminu na złożenie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli nie powoduje wygaśnięcia roszczenia dla pozostałych . Oceniając stan faktyczny rozpoznawanej Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni art. 73 ust. 4 powyższej ustawy, który to przepis stanowi, że odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Uwadze Sądu I instancji uszło, że Naczelny Sąd Administracyjny, który orzekał w sprawie (wyrok z dnia 5 czerwca 2008r. I OSK 833/07 ), nie nakazał organom poczynienia ustaleń co do daty złożenia wniosku przez J. i M. P. o odszkodowanie. W wyroku tym Sąd drugiej instancji wskazał na wątpliwości co do faktu zgłoszenia przez skarżącego wniosku o odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ponieważ z materiału znajdującego się w aktach administracyjnych nie można było wyprowadzić tak kategorycznego stwierdzenia, jak uczynił to wówczas Sąd pierwszej instancji, iż przed złożeniem wniosku z dnia [...] czerwca 2006 r. nie toczyło się w tym samym przedmiocie postępowanie z wcześniejszego wniosku skarżącego. Sąd drugiej instancji dostrzegł, że już choćby z datowanego na dzień [...] grudnia 2005 r. zawiadomienia o rozprawie wynikało, iż rozprawa została wyznaczona w związku z wnioskiem w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Potwierdza to również treść protokołu rozprawy z dnia [...] stycznia 2006 r., oraz opinia prawna z dnia [...] marca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z dokumentów tych wynika, że przed złożeniem przez skarżącego wniosku z dnia [...] czerwca 2006 r. toczyło się już postępowanie administracyjne, którego przedmiot stanowiło odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną. Zatem ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2006 r. winna zostać poprzedzona wyjaśnieniem okoliczności związanych z postępowaniem, o którym fragmentarycznie mówią dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych, przesłanych przez organ Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dopiero wówczas można będzie dokonać oceny czy skarżący rzeczywiście nie składał wcześniej wniosku o odszkodowanie i czy wniosek z dnia [...] czerwca 2006 r. rzeczywiście należy traktować jako pierwszy i jedyny przejaw woli. W następstwie powyższego organy administracji ponownie orzekając w sprawie wykazały, że w przedmiocie nieruchomości stanowiącej współwłasność J. i M. P. oraz A. i T. D. prowadzone było postępowanie o wypłatę odszkodowania zainicjowane wnioskiem tych ostatnich z dnia [...] grudnia 2005r. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dał temu wyraz w uzasadnieniu, gdzie za bezsporne uznał, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działki nr [...] i nr [...] zostało wszczęte wyłącznie na wniosek A. D. i T. D., z dnia [...] grudnia 2005r. Powyższe ustalenie jest bezsporne. Złożenie tego wniosku ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie i wywiera wpływ na jej wynik, gdyż w dacie jego złożenia nieruchomość gruntowa zajęta pod drogę publiczną stanowiła współwłasność A. i T. D. (2/6 udziału) oraz J. i M. P. (4/6 udziału). Z chwilą zgłoszenia roszczenia o odszkodowanie przez jednego ze współwłaścicieli w ustawowym okresie na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy powstają obowiązki dla organów wynikające z art. 61 § 4 kpa. Przepis ten stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby w związku z wszczętym postępowaniem na wniosek jednej ze stron, zawiadomione zostały wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Nie wyczerpuje powyższego obowiązku skierowane do J. i M. P. zawiadomienie o rozprawie, tym bardziej, że brak jest w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia jego odbioru. Nie jest wiadome, czy zawiadomienie było skuteczne, a zatem nie można obciążać stron postępowania negatywnymi skutkami niestawiennictwa na rozprawie w sytuacji braku dowodów o prawidłowym, skutecznym zawiadomieniu tych osób. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron postępowania wyrażonej w art. 10 kpa ,ale przede wszystkim do naruszenia zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej wyrażonej w art. 9 kpa. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podkreślenia wymaga to ,że wniosek J. i M. P. z dnia [...] grudnia 2006r. złożony został w toku postępowania wszczętego żądaniem A. i T. D., zakończonego decyzją ostateczną w dniu [...] grudnia 2006r. nr [...], dotyczącą tylko udziału tych ostatnich. W tej sytuacji wniosek z dnia [...] grudnia 2005r. należy odrębnym rozstrzygnięciem rozpoznać w stosunku do udziału pozostałych współwłaścicieli. Do odszkodowania przyznawanego na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nie ma zastosowania art. 209 kc, gdyż nie jest to roszczenie o charakterze cywilnym. Zadośćuczynienie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest bezpośrednio związane z prawem publicznym i ma postać żądania administracyjno-prawnego, dochodzonego wyłącznie na drodze administracyjnej. Na administracyjno- prawny charakter powyższego roszczenia zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku siedmiu sędziów z dnia 11 stycznia 2010r., sygn. akt I OPS 3/09 ( System Informacji Prawniczej Lex, nr 534304) , w którym wypowiedział się, że sprawa o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest sprawą administracyjną i oceniana jest na podstawie przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w toku postępowania administracyjnego o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną znajdują zastosowanie tryb i zasady zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym również zapewnienie stronom czynnego udziału w tym postępowaniu , a nie przepisy prawa cywilnego. Należy pamiętać, że stroną postępowania administracyjnego na podstawie art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący niewątpliwie miał interes prawny w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną wszczętym wnioskiem drugich współwłaścicieli. Był on zgodnie z przepisem art. 73 ustawy w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielem nieruchomości w skład której wchodziły przedmiotowe działki gruntu. Do dnia 31 grudnia 2005 r. przysługiwało mu z mocy art. 73 ust. 4 ustawy prawo do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za ten grunt, które mógł realizować przez złożenie wniosku w tym przedmiocie w dacie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Do dnia 31 grudnia 2005 r. nie została wydana, ani decyzja wydzielająca z tej nieruchomości grunt zajęty pod drogę publiczną, ani decyzja stwierdzająca, że grunt ten stał się z mocy prawa własnością powiatu . W takich okolicznościach sprawy należy uznać, że skarżący niezależnie od interesu prawnego A. i T. D. ma swój własny, indywidualny interes prawny w sprawie objętej złożonym przez nich wnioskiem o odszkodowanie. Złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli powoduje, że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych . Z uwagi na stan faktyczny rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instacji dokonał błędnej wykładni art. 73 ust. 4 ustawy, ponieważ wniosek skarżących z dnia [...] czerwca 2006r. o odszkodowanie złożony został w toku postępowania objętego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005r. , które nie było jeszcze zakończone decyzją ostateczną. Mimo to nie został wszystkim stronom zapewniony czynny udział w tym postępowaniu. Za uznaniem, że roszczenie w stosunku do skarżących nie wygasło przemawia charakter odszkodowania przyznawanego na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy, którego wykładni dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w powyżej wskazanym wyroku podjętym w składzie 7 sędziów ( sygn. akt I OPS 3/09) . W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wypowiedział się, że w zakresie objętym regulacją art. 73 ustawy istotne znaczenie ma konstytucyjna zasada, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie, że został złożony wniosek w tym przedmiocie w ustawowym terminie oraz, że wniosek ten złożyła osoba uprawniona do odszkodowania. Stosownie bowiem do art. 73 ust. 3 ustawy odszkodowanie należy się za odjęcie własności nieruchomości. W demokratycznym państwie prawa, celem jaki musiał przyświecać ustawodawcy przy konstruowaniu przepisu art. 73 ustawy musiało być bowiem stworzenie możliwości rzeczywistego i efektywnego ubiegania się o słuszne odszkodowanie. Podkreślono, że: " Niewątpliwie ustawodawca odroczył termin składania wniosków o wypłatę odszkodowania, dając uwłaszczonym podmiotom czas na ujawnienie swoich praw. Zasada równości wszystkich uczestników obrotu prawnego wymaga, aby w równym stopniu ponosili oni ryzyko i ciężary związane ze swoimi działaniami i posiadanymi prawami. Jednakże nie udało się uregulować tych zastałych stanów prawnych do końca 2005 r., bowiem decyzje wojewodów o przejęciu nieruchomości zajętej pod drogi publiczne z mocy prawa w trybie art. 73 wydawane są do dnia dzisiejszego". Podobna sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie . Decyzją z dnia 19 czerwca 2006r. nr RR.IV.SI.77231-5/69/06 stwierdzono w pkt 1 rozstrzygnięcia, że z dniem 1 stycznia 1999r. nieruchomość gruntowa położona w obrębie N.K., gm. T. K. oznaczona działkami nr geod. [...] i [...] stanowiąca z dniem 31 grudnia 1998r. współwłasność J. i M. J. małż. P. oraz A. i T. D. , zajęta pod drogę publiczną- powiatową Nr[...], pozostająca w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa , stała się z mocy prawa własnością Powiatu B. Decyzja ta została wydana po tym jak uruchomione zostało postępowanie o odszkodowanie za powyższą nieruchomość gruntową wnioskiem współwłaścicieli D. z dnia [...] grudnia 2005r. Nie można skutkami zaniedbań organu obciążać stron postępowania . W państwie prawa nie do zaakceptowania jest sytuacja , w której organ milczy, nie realizuje celu ustawodawcy , nie zapewnia stronie czynnego udziału w sprawie. W następstwie działania organu strona zostaje pozbawiona wiadomość , że zostało jej odjęte prawo własności , za które przysługuje jej słuszne odszkodowanie, a następnie po upływie terminu na zgłoszenie roszczenia organ niezwłocznie wydaje decyzję deklaratoryjną o stwierdzeniu, że nastąpiło z mocy prawa przejęcie na własność nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Organy mają obowiązek działać bez zbędnej zwłoki. Ustawodawca wprowadzając termin dla stron na złożenie wniosku , nie przewidział, że organy pomimo ustawowego obowiązku i działania w oparciu o przepisy prawa będą pozostawały bierne. Decyzje o stwierdzeniu jeszcze są wydawane obecnie. Strony często nie wiedzą o tym ,że ich nieruchomość jest przejęta z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Na tle zaistniałego stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć tak jak uczyniono, że skarżący nie był stroną postępowania wszczętego wnioskiem drugich współwłaścicieli. Złożenie wniosku skutkuje tym ,że dla wszystkich współwłaścicieli zachowany został termin, bo były to strony postępowania administracyjnego. Zgodnie z regulacją określoną w art. 188 P.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W rozpoznawanej sprawie, w aspekcie wskazanym wyżej, zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 188 P.p.s.a. zaskarżoną decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] listopada 2008r. nr [...]. Na skutek uchylenia decyzji organów administracji obu instancji sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym z uwzględnieniem przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. O kosztach postępowania kasacyjnego oraz postępowania przed Sądem I instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 w związku z art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).