I OSK 453/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 384/18 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 26 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 384/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Gminy G., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2017 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1996 r., nr [...], dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę G. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie G. jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...] G. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik Powiatu G. zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32 poz. 191, ze zm.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz.U. Nr 30. poz. 151), art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 23 ust. 6, art. 37 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 r. Nr 14. poz. 60, ze zm.), według stanu na dzień 27 maja 1990 r., poprzez przyjęcie, że istniały na dzień 27 maja 1990 r. przesłanki do komunalizacji na rzecz Gminy G. nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb G., stanowiącej pas drogowy drogi wojewódzkiej, stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, - przepisów postępowania w takim stopniu, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przez stwierdzenie, iż organ wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] w sytuacji nieustalonych istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego okoliczności faktycznych oraz z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z art. 18 ust. 1 powołanej ustawy wynika natomiast, że wojewoda wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, w sprawie jego przekazania - w zakresie unormowanym ustawą [zwane dalej: "decyzją komunalizacyjną"]. Do postępowania w tych sprawach - zgodnie z art. 18 ust. 4 powołanej ustawy - stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z zestawienia powołanych przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. wynika zatem, że stroną postępowania w sprawie wydania decyzji komunalizacyjnej wojewody jest Skarb Państwa, gmina, na rzecz której ma nastąpić potwierdzenie nabycia dotychczasowej nieruchomości Skarbu Państwa oraz każda inna osoba lub podmiot, którym przysługuje interes prawny - w rozumieniu art. 28 kpa - w tym postępowaniu. Interes prawny musi przy tym wynikać z przysługującego prawa rzeczowego do danej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., jako prawa skutecznego erga omnes. Przysługiwanie zaś takiego prawa musi być wykazane (udokumentowane) w sposób lub formie przewidzianej przepisami obowiązującego prawa dla danego prawa rzeczowego, nawet gdy sposób lub forma ta zmaterializowały się dopiero po dniu 27 maja 1990 r., ale potwierdzają przysługiwanie takiego prawa w dniu 27 maja 1990 r. W konsekwencji tego, również stroną postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej wojewody są tylko te osoby i podmioty, które są stronami tej decyzji. Tylko bowiem tym osobom i podmiotom przysługuje interes prawny - w rozumieniu art. 28 kpa - do bycia stroną także postępowania nadzorczego, w którym - przy braku przepisów szczególnych, jak w niniejszej sprawie – przymiot strony ustala się na podstawie art. 28 kpa. Z akt sprawy, a w szczególności z wniosku i decyzji organu nadzoru z [...] września 2017 r. wynika, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na wniosek Zarządu Powiatu G., reprezentującego Powiat G. W żaden jednak sposób Powiat G. nie wykazał, aby przysługiwało mu jakiekolwiek prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Powiat powołuje się w tym zakresie na przysługiwanie prawa własności w tym dniu Skarbowi Państwa. Jednakże Skarb Państwa jest reprezentowany przez Starostę G., który odrębnie uczestniczył w postępowaniu nadzorczym i następnie sądowoadministracyjnym, ale nie był jego wnioskodawcą. Brak wykazania przysługiwania Powiatowi G. prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., skoro Powiat został utworzony dopiero w dniu 1 stycznia 1999 r., powoduje, że Powiat G. nie może być stroną postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] marca 1996 r., nr [...]. Legitymacja strony w tym postępowaniu nie przysługuje Powiatowi także z ewentualnego powoływania się na następstwo prawne po Skarbie Państwa wobec przedmiotowej nieruchomości, skoro także następstwo to - w przysługiwaniu prawa własności do przedmiotowej nieruchomości - nie zostało w żaden sposób udokumentowane zgodnie z obowiązującym prawem. Przysługiwanie prawa własności do nieruchomości nie może przy tym być skutecznie wykazane jedynie oświadczeniem o jego nabyciu na jakiejkolwiek podstawie prawnej. W postępowaniu nadzorczym wobec powołanej decyzji komunalizacyjnej reprezentacja Skarbu Państwa, jako podmiotu istniejącego, nadal pozostaje przy organie ustawowo powołanym do tej reprezentacji, tj. przy Staroście G. Jednak organ ten, jak to już wyżej wskazano, nie był wnioskodawcą wszczęcia postępowania nadzorczego. Prawidłowo zatem Sąd I instancji rozstrzygnął o uchyleniu obu decyzji organu nadzoru, nie dostrzegając jednak wadliwości wszczęcia postępowania nadzorczego z wniosku podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony tego postępowania. W tym kontekście zarzuty kasacyjne nie mają żadnego znaczenia, skoro zaskarżony wyrok w zakresie rozstrzygnięcia odpowiada prawu. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ nadzoru zobowiązany jest uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną co do braku przysługiwania Powiatowi G. przymiotu strony postępowania nadzorczego. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.