I OSK 454/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Białek po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 30/21 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 30/21 oddalił skargę A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 listopada 2020 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 grudnia 2019 r. o odmowie wydania zaświadczenia, które wydane zostało na podstawie art. 219 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając: I) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. art. 218 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi w związku z błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie wynika jakakolwiek informacja na temat liczby lokali mieszkalnych lub innych (usługowych) w budynku przy ul. [...] w Warszawie, co skutkowało przyjęciem przez Sąd. że dane w niej zawarte są niewystarczające, podczas gdy z ewidencji wynika, że w budynku tym znajdują się co najmniej trzy mieszkania i tylko jeden pawilon handlowo-usługowy; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 218 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi w związku z błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków wynika, że główną funkcją budynku jest pawilon handlowo-usługowy (13 wers, str. 7 uzasadnienia wyroku), podczas gdy z ewidencji wynika, że główną funkcją budynku jest funkcja mieszkalna; c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 233 k.p.c., polegające na oddaleniu skargi w związku z uznaniem przez Sąd I instancji, że mimo błędnie powołanych przez organ podstaw odmowy i oceny materiału dowodowego, że rozstrzygnięcie odpowiada prawu - a w wypadku wątpliwości nie wykazał inicjatywy z art. 106 § 3 p.p.s.a. co doprowadziło do przeprowadzenia przez Sąd własnej, odmiennej oceny materiału dowodowego, niepełnej i sprzecznej z zasadami logiki; d) naruszeniu zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegającą na oddaleniu skargi i pominięciu istotnej części akt sprawy, tj. danych zawartych w szczególności w ewidencji gruntów i budynków oraz przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i oparciu orzeczenia na własnych oderwanych od dokumentacji sprawy ustaleniach; II) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe we własność tych gruntów (dalej; "ustawa"), polegającym na niezastosowaniu ww. przepisu w wyniku błędnego uznania przez Sąd I instancji, że dane w ewidencji gruntów nie pozwalają na potwierdzenie, że doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność gruntu przy ul. [...] w Warszawie, gdyż nie można ocenić, czy w budynku znajdującym się na tym gruncie, co najmniej połowa lokali stanowi lokale mieszkalne, a tym samym że jest to budynek wielomieszkaniowy, podczas gdy z ewidencji gruntów wynika, że ponad połowa lokali w budynku przy ul. [...] w Warszawie to lokale mieszkaniowe oraz, że główną funkcją budynku jest funkcja mieszkaniowa. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie i rozpoznanie skargi, ewentualnie w przypadku uznania przez Sąd. że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona o uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 3) zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Ust. 2 Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy podstawą ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej i w ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, kolejne ustępy art. 4 określają wskazane szczegółowe zagadnienia. Przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń uregulowany jest w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie jedynie postępowanie wyjaśniające. Odgrywa ono tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych lub wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenie, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i określenie ich ewentualnych dysponentów. W ramach postępowania wyjaśniającego organ jest obowiązany jedynie zbadać, czy dokumenty będące w jego posiadaniu dopuszczają wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku. Wynikająca z art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. Powyższa uwaga ma szczególne znaczenie w tych przypadkach, gdy wydawane zaświadczenie ma potwierdzać istnienie określonego stanu faktycznego, czy prawnego nie na datę wydawania zaświadczenia, ale na wskazaną datę wcześniejszą wynikającą ze stosownych przepisów materialnoprawnych. Podstawą wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów są informacje i dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Artykuł 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: pkt 2 budynków-ich położenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Natomiast w § 63 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zostały szczegółowo wymienione dane ewidencyjne dotyczące budynku, w tym między innymi: pkt 4) rodzaj budynku według Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT), pkt 5) klasa budynku według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), pkt 6) główna funkcja budynku oraz inne funkcje budynku. To te dane dotyczące budynku zawarte w ewidencji budynków są tymi danymi, na podstawie których można stwierdzić, czy na dzień 1 stycznia 2019 r. została spełniona przesłanka materialnoprawna określona w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Jak wynika z akt sprawy dane zawarte w ewidencji budynków dotyczące przedmiotowego budynku ulegały na przestrzeni lat zmianom na wnioski skarżącego, ostania zmiana w zakresie danych dotyczących budynku jaka miała miejsce przed wydaniem postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 grudnia 2019 r. dokonana została w marcu 2019 r. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) klasa przedmiotowego budynku oznaczona była symbolem 1230 - Budynki handlowo – usługowe, natomiast w wyniku wprowadzonej zmiany w marcu 2019 r. klasa budynku została oznaczona symbolem 1122 - Budynek o trzech i więcej mieszkaniach. Z kolei zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT), rodzaj przedmiotowego budynku oznaczony był symbolem 103 – Budynki handlowo usługowe, natomiast w wyniku wprowadzonej zmiany w marcu 2019 r. rodzaj budynku został oznaczony symbolem 110 - Budynki mieszkalne. Natomiast główną funkcję budynku określono jako pawilon handlowy – usługowy, i tak określona główna funkcja budynku nie uległa zmianie. W księdze wieczystej nr [...] w dziale I-Sp w rubryce dotyczącej sposobu korzystania znajduje się wpis budynek przeznaczony na cele mieszkalne i usługowo handlowe. Natomiast w dziale I-O księgi wieczystej w rubryce dotyczącej działki i sposobu korzystania działki jest wpis działka z budynkiem mieszkalnym. Dokonywane wpisy i zmiany danych dotyczące przedmiotowego budynku w ewidencji budynków zgodnie z danymi wynikającymi z § 63 ust. 1 pkt 4-6 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie pozwalają na stwierdzenie, czy spełnione zostały przesłanki określone w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności. Jednak najistotniejsza kwestia na którą należy zwrócić uwagę to treść art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym to z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Tym samym data 1 stycznia 2019 r. jest tą datą na którą muszą być spełnione przesłanki materialnoprawne dotyczące gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe określone w art. 1 ust. 2 ustawy, aby doszło do przekształcenia z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, bez względu na datę wydawanego zaświadczenia. Natomiast w rozpoznawanej sprawie, zmiany we wpisach danych w rejestrze budynków dokonywane były w marcu 2019 r., po złożeniu w styczniu 2019 r. wniosku o wydanie zaświadczenia. Stąd też niezależnie od zasadnego stwierdzenia Sądu I instancji, że istniejące wpisy w ewidencji budynków nie pozwalają na stwierdzenie, że spełniona została przesłanka materialnoprawna określona w art. 1 ust. 2 ustawy, to kwestią fundamentalną jest, że wpisy te zostały dokonane po 1 stycznia 2019 r., a więc niespełniona jest przesłanka z art. 1 ust. 1 ustawy, tym samym niezależnie od merytorycznej oceny wpisów w ewidencji budynków nie mogą być podstawą wydania zaświadczenia. Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne, nietrafne jest stwierdzenie, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków wynika, że główną funkcją budynku jest pawilon handlowo usługowy, podczas gdy główną funkcja jest funkcja mieszkalna. Jak wskazano i wyjaśniono wyżej zamieszczane w ewidencji budynków informacje dotyczą trzech różnych danych: są to rodzaj budynku, klasa budynku, funkcja budynku, a każda z nich ustalana jest według odrębnych reguł prawnych. Stąd też Sąd wskazując na główną funkcję budynku oparł to stwierdzenie na treści wpisu istniejącego w ewidencji budynków w którym główna funkcja budynku była w ten sposób określona, wbrew twierdzeniom skarżącego w ewidencji budynków główna funkcja budynku nie była określona jako funkcja mieszkalna, a jak wskazano wcześniej wpis dotyczy funkcji budynku nie zmienił się również w trakcie zmian wprowadzanych w ewidencji budynków w marcu 2019 r. Jednak istotną okolicznością wskazującą, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne, na co nie zwrócił uwagi Sąd I instancji, jest brzmienie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., zgodnie z którym to z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych budynków, co oznacza, że na tę datę muszą być spełnione przesłanki materialnoprawne określone w art. 1 ust. 2 ustawy, aby możliwe było wydanie zaświadczenia potwierdzającego to przekształcenie. Stąd też prawne znaczenie mają te dane, które zawarte były w ewidencji budynków na dzień 1 stycznia 2019 r., późniejsze wpisy, czy też prowadzenie postępowania celem ustalenia aktualnego stanu dotyczącego przedmiotowego budynku nie mają prawnego znaczenia. Mając na uwadze niezasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., polegający na niezastosowaniu wymienionego przepisu w wyniku błędnego uznania przez Sąd I instancji, że dane widniejące w ewidencji gruntów nie pozwalają na potwierdzenie, że doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.