I OSK 456/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 479/06 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Po 479/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków na dziecko skarżącej – M. M. Organ pierwszej instancji, odmawiając zasiłku na podstawie art. 5 ust. 4, art. 23 ust. 2, art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wskazał, że skarżąca nie przedłożyła zaświadczenia o dochodach uzyskanych przez męża. W odwołaniu M. B. podniosła, iż zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca. Dostarczenie zaświadczenia o dochodach nie było możliwe, ponieważ od kilku lat nie utrzymuje kontaktu z mężem. Nie jest on zameldowany ani nie pracuje w Polsce. Skarżąca podała, iż jest osobą samotnie wychowującą dziecko i nie otrzymuje żadnych kwot pieniężnych z zagranicy. Obecnie wniosła do Sądu Okręgowego w Krakowie wniosek o orzeczenie rozwodu (sygn. akt: [...]) Ponadto, wniosek rozwodowy został złożony już w roku 1997 w sądzie w Belgradzie, jednak skarżąca nie posiada wiadomości o rozstrzygnięciu tej sprawy. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 3 pkt 17a, art. 4 oraz art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka i przysługuje on między innymi rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). W myśl art. 23 ust. 1 cyt. ustawy ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje na wniosek osoby uprawnionej, m.in.: małżonków lub jednego z małżonków. Art. 23 ust. 4 ustawy określa dokumenty, które należy dołączyć do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Jednym z nich jest zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych każdego członka rodziny, wydane przez właściwy urząd skarbowy. M. B. jest mężatką (co potwierdza kserokopia dowodu osobistego), stąd do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych należało dołączyć zaświadczenie o dochodach uzyskanych przez jej męża. Zdaniem Kolegium odrębnym zagadnieniem jest, że skarżąca pozostaje od czasu powrotu do Polski (od 1997 r.) w faktycznej separacji z mężem i samotnie wychowuje syna. Okoliczność ta pozostaje bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż przez osobę samotnie wychowującą dziecko należy rozumieć pannę, kawalera, wdowę, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem (art. 3 pkt. 17a ustawy). Z akt sprawy nie wynika, by została orzeczona prawomocnym wyrokiem sądu co najmniej separacja pomiędzy M. B. a jej mężem M. B. lub też, by małżeństwo to zostało rozwiązane przez rozwód. Odwołująca się podała jedynie, iż złożyła do Sądu Okręgowego w Krakowie pozew o rozwód (co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy) oraz to, że pozew taki był złożony już w 1997 r. w sądzie w Belgradzie. Zdaniem Kolegium nie zmienia to faktu, że skarżąca nadal pozostaje osobą zamężną. Rozstrzygnięcie w sprawie zawisłej przed Sądem Okręgowym w Krakowie jeszcze nie zapadło, a jednocześnie nie ma wiadomości co do toku postępowania oraz ewentualnego rozstrzygnięcia sądu w Belgradzie. M. B. nie może być uznana na gruncie obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych za osobę samotnie wychowującą dziecko, co powoduje, że składając wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego powinna była dołączyć również zaświadczenie o dochodach uzyskiwanych przez męża. Bez tego zaświadczenia nie można ustalić prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków. W skardze M. B. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków. Wskazała, że nie może się zgodzić z decyzją, a rozwiązania przyjęte w ustawie o świadczeniach rodzinnych są dla niej krzywdzące. Od lipca 1997 r. skarżąca przebywa w Polsce wraz z synem M. M. Dziecko to nie jest synem jej obecnego męża M. B. Mężczyzna ten od lipca 1997 r. nigdy się z nią nie kontaktował ani nie łożył na utrzymanie rodziny. Skarżąca podkreśliła, że ustawa nie reguluje sytuacji w jakiej się znalazła - nie ma bowiem w niej rozwiązań dotyczących przedstawiania zaświadczeń o dochodach osób przebywających za granicą. Skarżąca zaznaczyła, że w dniu [...] czerwca 1997 r. złożyła w sądzie w Belgradzie (Serbia) pozew o rozwód. Od tamtej pory nie ma jednak żadnej reakcji. Ponadto w sierpniu 2005 r. złożyła pozew o rozwód do Sadu Okręgowego w Krakowie, sygn. akt: [...]. Skarżąca dodała, że nie ma żadnego kontaktu z obecnym jeszcze mężem ani możliwości spotkania się z nim. Sama składa swoje zeznania podatkowe i nie ma pomocy ze strony męża. Nie wie nawet czy nadal żyje, a gdy opuszczała Serbię trwała wojna na Bałkanach. M. B. zaznaczyła, że od tamtej pory nie była w Belgradzie. W ocenie skarżącej przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych wymagający dostarczenia zaświadczenia o dochodach z Urzędu Skarbowego został wprowadzony po to, by strona ubiegającą się o zasiłek mogła wykazać czy dochody jej rodziny nie przekraczają kryterium ustawowego 504 zł miesięcznie na osobę. Skoro ustawa wprowadza możliwość sporządzania wywiadów alimentacyjnych w celu kontrolowania dochodów podawanych przez strony, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby taki wywiad sporządzić i w ten sposób stwierdzić, iż skarżąca mieszka samotnie i nie otrzymuje żadnej pomocy ze strony M. B. Wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy powinna iść w kierunku pomocy matce samotnie wychowującej syna. Sztywne reguły wymagające koniecznie zaświadczenia o zarobkach M. B. (prawdopodobnie przebywającego w Belgradzie) uniemożliwiają spełnienie M. B. przesłanek ustawowych. Narusza to konstytucyjne prawo równości wszystkich obywateli wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 12 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 479/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje na wniosek osób wymienionych w art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Art. 23 ust. 3 precyzyjnie wskazuje co powinien zawierać wniosek, a art. 23 ust. 4 określa jakie dokumenty powinny być do niego załączone. Oznacza to, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych nie jest dopuszczalne bez wniosku złożonego przez uprawniony podmiot, zawierającego określone prawem informacje oraz dokumenty, o których mowa w art. 23 ust. 4 ustawy. Obowiązek sporządzenia wniosku zgodnie z wymogami ustawy oraz obowiązek zgromadzenia i załączenia wymaganych dokumentów spoczywa na osobie uprawnionej do jego złożenia. Zdaniem Sądu na skarżącej ciążył obowiązek przedłożenia dowodu niezbędnego do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, w tym m.in. zaświadczenia o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych każdego członka rodziny, wydanego przez właściwy urząd skarbowy. Skoro ustawodawca wymaga dla ustalenia dochodu członków rodziny wnioskodawcy przedłożenia dokumentu urzędowego (zaświadczenie), którego treść wiąże organ, to nie można tych danych ustalać na drodze postępowania wyjaśniającego (wywiad środowiskowy). Również Sąd nie mógł przeprowadzić tego rodzaju dowodu, gdyż byłoby to niedopuszczalne również ze względu na treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z akt sprawy, w tym również oświadczeń skarżącej zawartych w skardze wynika, że skarżąca jest osobą zamężną, a pomimo złożonego pozwu o rozwód do dnia wydania zaskarżonej decyzji rozwód nie został orzeczony. Zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pod pojęciem rodziny należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a w określonych przypadkach także dziecko, które ukończyło 25 rok życia. W tym stanie rzeczy koniecznym wymogiem uzyskania świadczenia rodzinnego było przedłożenie przez wnioskodawczynię zaświadczenia męża o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Skarżąca nie spełniała również ustawowych wymogów uznania jej za osobę samotnie wychowującą dziecko. Zgodnie z art. 3 pkt 17a ustawy osobą samotnie wychowującą dziecko jest w myśl ustawy panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Skarżąca, jako osoba pozostająca w związku małżeńskim, nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko. W skardze kasacyjnej M. B. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest art. 106 § 2 w związku z art. 141 § 4 tej ustawy, przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających wskazanych w skardze oraz sporządzenie niepełnego uzasadnienia wyroku. Wskazując na te zarzuty wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej M. B. podniosła, że już w skardze wskazała na dowody, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zakres postępowania dowodowego determinowany jest podstawową funkcją postępowania sądowoadministracyjnego, to jest oceną z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa administracyjnego materialnego w określonym stanie faktycznym. W ocenie skarżącej zgłaszane dowody, jak również zakres wniosków składanych przed Sądem pierwszej instancji miały na celu umożliwienie Sądowi orzekającemu ustalenie stanu faktycznego. W tym zakresie ich dopuszczenie miało na celu usunięcie wad postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji. Konsekwencją tego było nieprzeanalizowanie wszystkich okoliczności podniesionych w skardze, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia. W tym zakresie Sąd orzekający naruszył art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na fakt, iż zarzuty i wnioski zawarte w skardze dotyczyły kwestii związanych z wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, to jest oceną legalności zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyznaczyło to zakres orzekania Sądu, który - w sytuacji braku przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego - mógł badać sprawę jedynie w zakwestionowanym w skardze kasacyjnej zakresie. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z tymi przepisami sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do postępowania dowodowego w tym zakresie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W myśl art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ze względu na charakter postępowania sądowoadministracyjnego, które obejmuje badanie legalności zaskarżonych aktów, a nie rozpoznawanie spraw co do istoty (por. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), przeprowadzenie dodatkowych dowodów następować może jedynie wyjątkowo. Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji pominięcie dowodów, jakie wskazała w skardze. Dotyczyły one przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zarzut ten nie jest trafny, bowiem sąd administracyjny nie mógł prowadzić dowodu w tym trybie. Zakres sądowoadministracyjnego postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, to jest ocenę zaskarżonego aktu z punktu widzenia legalności. Dokonywanie przez sąd samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Sąd administracyjny może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 105 § 3 P.p.s.a.). Przeprowadzenie dowodu w oparciu o środki dowodowe inne niż dokumenty, np. dowodu z wywiadu środowiskowego, oględzin, wizji lokalnej - jest niedopuszczalne (tak: wyrok z dnia 10 sierpnia 2005 r. sygn. akt OSK 1845/04, niepubl. - cyt. za J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 248). Mając na względzie powyższe, kwestię zasadności przeprowadzenia w sprawie wywiadu środowiskowego można było rozważać jedynie w odniesieniu do postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak przesądzać czy organy miały obowiązek podjęcia takiego środka dowodowego, ani czy jego pominięcie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w skardze kasacyjnej nie podniesiono, iżby Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił administracyjne postępowanie wyjaśniające (naruszając np. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77 czy 80 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny - związany granicami skargi kasacyjnej - nie mógł w tym zakresie czynić domniemań (zob. art. 183 § 1 P.p.s.a.). Oceny zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. nie zmieniał również fakt powiązania go w skardze kasacyjnej z art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak wskazano wyżej, art. 141 § 4 ustawy określa elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Nie zawiera on obowiązku ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi. Merytoryczna część uzasadnienia wyroku powinna zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia, powołał jego podstawę prawną, jak również wskazał z jakich przyczyn nie uwzględnił podnoszonych przez skarżącą wniosków dowodowych. Naczelny Sąd Administracyjny nie badał prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt P 18/06, bowiem wykraczało to poza zarzuty skargi kasacyjnej. Nie było też podstaw do uwzględnienia tego wyroku z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny bezpośrednio na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP (zob. wyrok z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1004/06, publ.orzeczenia.nsa.gov.pl, z aprobującą glosą R. Batorowicz i J. P. Tarno, Zeszyty Naukowe NSA, Nr 1/2009, s. 145), gdyż dotyczył on w istocie konstytucyjności przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Trybunał odniósł się do art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na odesłania zawarte przepisach o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych). Zagadnienie konstytucyjności art. 3 pkt 17a w związku z innymi przepisami uprawniającymi do świadczeń rodzinnych, w zakresie w jakim pomija osoby pozostające w związku małżeńskim, pozostaje natomiast otwarte, ale z uwagi na granice skargi kasacyjnej nie mogło być rozważane na etapie tego postępowania. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej podlega ona oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.