I OSK 457/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Tychy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt IV SAB/Gl 181/17 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Prezydenta Miasta Tychy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Prezydenta Miasta Tychy na rzecz M. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt IV SAB/Gl 181/17) po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prezydenta Miasta Tychy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego: 1. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązał Prezydenta Miasta Tychy do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 12 kwietnia 2016 r. w terminie 30 dni; 4. zasądził od Prezydenta Miasta Tychy na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 9 kwietnia 2016 r. M. M. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Tychach wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r. strona zobowiązała się do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni o określone dokumenty, zaś pismem z dnia 29 czerwca 2016 r. została wezwana do przedłożenia wymienionych dokumentów. Następnie 12 lipca 2016 r. strona ponownie zobowiązała się do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni o określone dokumenty. Pismem z dnia 19 lipca 2016 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Tychach zwrócił się do [...] sp. z o.o. w W. o przesłanie kopii umowy zlecania M. M. z 2014 r. lub zaświadczenia o okresie jego zatrudnienia w 2014 r., jednak przesyłki kierowane na różne adresy nie zostały przez ww. Spółkę odebrane. Pismem z dnia 10 października 2016 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Tychach wyznaczył wnioskodawczyni czternastodniowy termin do uzupełnienia braku formalnego wniosku w postaci złożenia kopii brakującej umowy zlecenia, zaś pismem z dnia 16 listopada 2016 r. poinformował stronę o pozostawieniu jej podania bez rozpoznania. Zażalenie na bezczynność organu poprzez pozostawienie sprawy bez rozpoznania złożyła M. M., w efekcie czego postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło jego niezasadność. Pismem z dnia 17 maja 2017 r. M. M. złożyła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Tychy. Jak podkreśliła, informowała organ, że jej mąż nie posiada żądanego dokumentu w postaci umowy zlecenia z firmą [...] sp. z o.o. i że firma ta nie prowadzi już działalności. Wszelkie informacje dotyczące wskazanej umowy zawarte są natomiast w rozliczeniu podatkowym PIT-11 za 2014 r. Skarżąca zaproponowała również złożenie przez męża pisemnego oświadczenia potwierdzającego fakt zawarcia umowy. W dniu 2 listopada 2016 r. została poinformowana przez organ o możliwości złożenia takiego oświadczenia, co miało miejsce w dniu 17 listopada 2016 r. Pomimo tego w dniu 19 grudnia 2016 r. w rozmowie telefonicznej uzyskała informację, że żadna decyzja nie zostanie wydana, zaś powyższe oświadczenie nie zostanie uwzględnione. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Tychy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę na bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na wstępie na spełnienie warunku wyczerpania środków zaskarżenia. Stwierdził następnie, że istota sporu sprowadza się do prawidłowości pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego. Analizując regulację nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania świadczenia wychowawczego (ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Dz. U. z 2016 r., poz. 195 oraz rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze, Dz. U. z 2016 r., poz. 214), Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obowiązkiem wnioskodawczyni, która wskazała na utratę przez członka rodziny dochodów było udokumentowanie tej okoliczności. Jak zauważył Sąd, skarżąca dołączyła dokumenty dotyczące utraty dochodu męża uzyskanego w 2014 r. u czterech pracodawców, w tym w firmie [...] sp. z o. o. z tytułu umowy zlecenia. W przypadku trzech z nich skarżąca złożyła PIT 11, świadectwa pracy oraz umowę zlecenia. Natomiast w przypadku [...] sp. z o.o. przedłożyła wystawione przez tą firmę dokumenty w postaci: informacji o dochodach oraz pobranych zaliczkach na podatek dochodowy w 2014 r., a także informację roczną dla osoby ubezpieczonej za 2014. W tym ostatnim znajdują się informacje dotyczące okresu rozliczeniowego, za który odprowadzono składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oznaczonego jako "01.2014", a także informacje o wysokości składek na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne, które są zasadniczo zbieżne z informacją zawartą w PIT 11 za 2014 r. Nadto w dokumencie tym w rubryce "tytuł ubezpieczenia" podano "osoba, za którą należy rozliczyć i opłacać składki lub należne świadczenia w dokumentach rozliczeniowych składanych nie wcześniej niż za następny miesiąc po ustaniu tytułu do ubezpieczenia". Taki zapis wskazywałby zaś, że tytuł ubezpieczenia u [...] sp. z o.o. ustał w grudniu 2013 r., zaś należność została wypłacona w styczniu 2014 r. (czyli w podanym okresie rozliczeniowym). Potwierdzać by to mogła również informacja z ZUS z dnia 20 lipca 2016 r. o opłaconych należnych składkach na ubezpieczenie zdrowotne za 2014 r., w której zawarte są m.in. dane o uzyskaniu i utracie uprawnień do ubezpieczenia zdrowotnego, kwocie składki oraz NIP płatnika składek, bowiem nie został w niej ujęty ww. pracodawca jako płatnik składek z tytułu uprawnień do ubezpieczenia zdrowotnego męża skarżącej za 2014 r. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji za nieuzasadnione uznał twierdzenia organu, że skarżąca przedłożyła dokument określający wyłącznie wysokość dochodu uzyskanego u wskazanego pracodawcy. Drugi z przedłożonych przez nią dokumentów, tj. informacja roczna dla osoby ubezpieczonej za 2014 r. zawiera bowiem informację o okresie, w którym odprowadzane były składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne przez firmę [...] sp. z o.o. Tym samym w ocenie Sądu złożone dokumenty pozwalały organowi na dokonanie ustaleń w kwestii uprawnień męża skarżącej, a zasadniczo ich utraty, dotyczących ubezpieczenia z tytułu umowy zlecenia, a tym samym i okresu jej obowiązywania. Niezależnie jednak od tego skarżąca przekazała organowi informację, że jej mąż nie posiada umowy zlecenia, a także, że umowy tej nie może uzyskać, gdyż wskazany pracodawca nie prowadzi już działalności. Z akt wynika również, że także organ nie mógł otrzymać z ww. firmy kopii przedmiotowej umowy zlecenia bądź zaświadczenia o okresie zatrudnienia, gdyż kierowana trzykrotnie na dwa adresy tejże firmy korespondencja wracała z adnotacją "adresat nieznany" bądź "zwrot nie podjęto w terminie". Skoro zatem organ sam nie mógł otrzymać umowy zlecenia od wskazanego podmiotu, a zarazem takiego dokumentu skarżąca nie posiadała, to wzywanie jej do uzupełnienia braków formalnych wniosku było nieuzasadnionym działaniem zmierzającym do nierozpoznania wniosku oraz niewydania żadnego orzeczenia merytorycznie kończącego postępowania w sprawie. Organ powinien był ewentualnie wezwać skarżącą do uzupełnienia braków wniosku, o ile w świetle przedłożonych już dokumentów w ogóle takie braki istniały poprzez przedłożenie innego niż umowa zlecenia dokumentu, w tym oświadczenia męża skarżącej, czy oświadczenia skarżącej na okoliczność okresu trwania umowy, a tym samym dnia jej ustania. Odwołując się do ogólnego pojęcia "dokumentu" z art. 13 ust. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 28 tej ustawy 28 w związku art. 76 K.p.a., Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jest to treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, opatrzona podpisem osoby sporządzającej dokument. Dokumenty zaś, które nie są dokumentami urzędowymi są dokumentami prywatnymi. Ten stanowi dowód tego, że osoba która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Nie wiąże się z nim domniemanie prawne co do jego prawdziwości i podlegają ocenie organu na zasadach ogólnych. Skoro zatem w art. 13 ust. 16 ww. ustawy jest mowa o dokumentach, to dotyczy to zarówno dokumentów urzędowych, jak i prywatnych, do których należy zaliczyć także oświadczenie. Natomiast tylko wówczas gdy ustawa przewiduje przedłożenie konkretnego dokumentu, to nie mogą być one zastąpione oświadczeniem. I choć ustawa przewiduje możliwość złożenia oświadczenia zamiast innego określonego dokumentu (np. art. 13 ust. 4 pkt 1), to nie oznacza to, że gdy ustawodawca posługuje się ogólnie pojęciem dokumentu wymaganego dla potwierdzenia danej okoliczności, to złożenie dokumentu w formie oświadczenia jest prawnie niedopuszczalne. Znajduje to także potwierdzenie w obowiązującym od 1 sierpnia 2017 r. rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego (...). Zdaniem Sądu organ nie sprostał wymaganiom wynikającym z art. 9 K.p.a. W sytuacji, gdy stronie uniemożliwiono prawidłowe uzupełnienie braków formalnych wniosku z powodu niewywiązania się przez organ z ciążących na nim obowiązków wynikających m.in. z art. 9 K.p.a., to brak jest podstaw do zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. Tym samym w niniejszej sprawie pozostaje on w bezczynności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. a także art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta Tychy, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 13 ust. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez błędne przyjęcie, iż utratę dochodu można udowodnić za pomocą złożonego oświadczenia, podczas gdy z przepisu ustawy wynika, że utratę dochodu można wykazać jedynie za pomocą dokumentów, 2. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez błędne i niezasadne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że działanie organu polegające na pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania, w sytuacji nie uzupełnienia przez skarżącą jego braków formalnych stanowiło naruszenie prawa, podczas gdy organ działał zgodnie z literą prawa, 3. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 17 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez niewłaściwe ustalenie, iż to organ był zobowiązany do podjęcia działań zmierzających do ustalenia daty utraty dochodu przez M. M. (męża skarżącej), podczas gdy zgodnie z przepisami ww. ustawy organ zobowiązany był jedynie do ustalenie okoliczności określonych w art. 17 ust. 1 ustawy, a ciężar dowodu w zakresie wykazania pozostałych okoliczności, w tym też daty utraty dochodu, spoczywa na wnioskodawcy, co wynika wprost z art. 17 ust. 5 ww. ustawy, 4. naruszenie § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze w zw. z art. 75 § 2 K.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie, iż utratę dochodu oraz wysokość utraconego dochodu można wykazać za pomocą oświadczenia stron, podczas gdy przepisy ww. rozporządzenia dopuszczają wykazanie tej okoliczności jedynie za pomocą dokumentów, 5. naruszenie art. 87 Konstytucji RP poprzez błędne pominięcie okoliczności, iż organ wykonując swe obowiązki zobowiązany jest działać wyłącznie w oparciu o akty prawa powszechnie obowiązującego, zatem brak było podstaw prawnych uprawniających organ do uwzględnienia w trakcie podejmowania działań w sprawie stanowiska wyrażonego przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, które nie będąc źródłem prawa nie posiada mocy obowiązującej i stanowi jedynie przykład praktyki przyjętej przez Ministerstwo, 6. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności w trakcie rozpatrywania wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z dnia 12 kwietnia 2016 r. podczas gdy ze zgromadzonego materiału sprawy wynika w sposób jednoznaczny, iż organ podejmował działania zmierzające do pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wykazywał się inicjatywą, a odpowiedzialność za niezałatwienie sprawy w terminie ponosi jedynie skarżąca, gdyż pomimo wezwań organu nie przedłożyła w terminie zakreślonym przez organ wszystkich dokumentów niezbędnych oraz wymaganych przez przepisy prawa. Wskazując na powyższe, Prezydent Miasta Tychy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ akcentował, że skarżąca nie wypełniła ciążących na niej i jej mężu ustawowych obowiązków w postaci doręczenia organowi dokumentów istotnych dla wydania decyzji. Organy nie są zaś zobowiązane do ich poszukiwania w sytuacji, gdy strona mimo wezwania takich środków nie przedstawiła. Nie może też wydać zgody na dowolne przyjmowanie dokumentów, oświadczeń, kopii itp. Odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wniosła M. M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej również P.p.s.a.) i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, na wstępie należy zwrócić uwagę na podstawowy i niekwestionowany w sprawie fakt, a mianowicie, że skarżąca (wnioskodawczyni) nie była w stanie spełnić nałożonego na nią obowiązku przedłożenia dokumentu w postaci umowy zlecenia jej męża. Zarzuty skargi kasacyjnej, jak również argumentacja zawarta w jej uzasadnieniu, zdają się natomiast całkowicie od niego abstrahować. Wskazując na kolejne przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci jak i rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze, Prezydent Miasta próbuje wykazać, że nie ma innego sposobu na wykazanie utraty dochodu w sprawie o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego jak tylko przedstawienie stosownego dokumentu zawarcia umowy, którego jednak w okolicznościach niniejszej sprawy ani wnioskodawczyni, ani organ, pomimo podejmowanych prób, nie byli w stanie uzyskać. Nie chodzi tu zatem o sytuację, w której wymagane art. 13 ust. 16, art. 17 ust. 1 i 5 ww. ustawy i § 2 ust. 2 pkt 1 lit. i ww. rozporządzenia do przedłożenia organowi dokumenty są zastępowane na zasadzie alternatywy (wyboru) innego dowodu – jak stwierdza się w uzasadnieniu kasacji: na zasadzie "dowolności w wyborze środka dowodowego" – ale gdy określonych dokumentów, w tym przypadku umowy zlecenia nie da się najprawdopodobniej w ogóle uzyskać. W takiej sytuacji prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że nie było podstaw do nakładania na stronę obowiązku uzupełnienia braków formalnych wniosku, bowiem wiązałoby się to faktycznie z nałożeniem obowiązku, któremu skarżąca z przyczyn nieleżących po swojej stronie nie jest w stanie zadośćuczynić, a więc nie będzie w stanie wykazać prawa do świadczenia wychowawczego. W takiej sytuacji, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, organ winien był ewentualnie wezwać skarżącą do uzupełnienia braków wniosku poprzez przedłożenie innego niż umowa zlecenia dokumentu wskazującego na utratę dochodu tym bardziej, że art. 13 ust. 16 ww. ustawy nie wymienia konkretnie, jaki miałby to być dokument. Może być to zatem inny dokument prywatny, w tym oświadczenie męża skarżącej, czy samej skarżącej na okoliczność zawarcia umowy i czasu jej trwania. Rację ma przy tym strona skarżąca kasacyjnie, stwierdzając, że nie ma obowiązku zastępowania stron w poszukiwaniu środków dowodowych, jednakże stwierdzić trzeba, że w żadnym miejscu uzasadnienia Sąd pierwszej instancji nie formułował takich twierdzeń, a jedynie wskazywał na obowiązek wynikający z art. 9 K.p.a. I chociaż na obecnym etapie postępowania przesądzenie przez Sąd pierwszej instancji, że na podstawie dokumentów dotyczących ubezpieczenia z tytułu umowy zlecenia można ustalić okres jej obowiązywania jest co najmniej przedwczesne, szczególnie wobec wyprzedzenia przez Sąd oceny całokształtu materiału dowodowego dokonywanego w toku postępowania administracyjnego, to jednak uchybienie to nie miało znaczenia dla sprawy i konieczności kontynuowania tego postępowania. Dokumenty te jako dowód, który może przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności danej sprawy, mogą natomiast posłużyć do weryfikacji innych dowodów, wskazujących na wysokość uzyskiwanych przez skarżącą dochodów. W tym stanie sprawy jako niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 13 ust. 16, art. 17 ust. 1 i 5 i § 2 ust. 2 pkt 1 lit. i ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci jak i rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze. Sąd pierwszej instancji słusznie bowiem wobec podważenia legalności pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania stwierdził bezczynność organu w jego załatwieniu, co z kolei nie pozwala na podzielenia zarzutu naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd kasacyjny nie dopatrzył się w okolicznościach niniejszej sprawy uchybienia normie art. 87 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 tej ustawy (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r. Nr 2, poz. 23).