I OSK 458/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1101/12 w sprawie ze skargi Województwa Zachodniopomorskiego na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Województwa Zachodniopomorskiego na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1101/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa Zachodniopomorskiego na opisaną w sentencji decyzję Ministra Skarbu Państwa. Jak wskazano w jego uzasadnieniu decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Województwo Zachodniopomorskie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym G.. Rozstrzygnięcia te zapadły na skutek wniosku z dnia 28 czerwca 2011 r., w którym Marszałek wspomnianego Województwa, na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), wystąpił o stwierdzenie nabycia prawa własności opisanej nieruchomości, pozostającej we władaniu Zakładu Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych Województwa Zachodniopomorskiego w G. Organ I instancji decyzję odmowną uzasadnił brakiem tytułu prawnego władającego, a w konsekwencji niespełnieniem przesłanki cytowanego przepisu. Utrzymując w mocy tę decyzję organ odwoławczy powołał się na brzmienie art. 25 ust. 1 pkt 5 i art. 60 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy. W jego ocenie nie wykazano uregulowanych w nich przesłanek, bo sporna nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, a brak jest jakichkolwiek wzmianek o formalnym władaniu nią przez jednostkę przejętą przez Województwo Zachodniopomorskie, czyli wspomniany wyżej Zakład. Rozważając cywilnoprawne aspekty posiadania, władania, dzierżenia, organ ten doszedł do przekonania, że użyte w przepisie art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy pojęcie władania oznacza władztwo nad rzeczą wynikające z tytułu prawnego będącego jego źródłem i wypełniającego go konkretną treścią, określającą zakres uprawnień władającego. W ocenie Ministra Skarbu Państwa wykazanie owego tytułu musi nastąpić stosownym dokumentem. W tej materii powołał się na orzecznictwo uzależniające nabycie prawa własności nieruchomości na przywołanej podstawie od wykazania istnienia zarządu bądź innego podobnego prawa. Dlatego odwołania nie uwzględnił. W skardze na powyższą decyzję ostateczną Województwo Zachodniopomorskie zarzuciło niewyjaśnienie sprawy w zakresie charakteru, granic i sposobu władania sporną nieruchomością przez Zakład Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych w G. oraz błędną ocenę wiarygodności zgromadzonych dowodów poprzez ograniczenie się do decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd bądź użytkowanie wieczyste, nadto naruszenie przepisu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wadliwie zawężając jego działanie do tych tylko przypadków, które wywodzą władanie nieruchomością z dokumentu dowodzącego istnienie takiego uprawnienia. Wskazało bowiem, że interpretacja i orzecznictwo dotyczące ostatnio przywołanego przepisu nie są takie, jak wyłożył to Minister. Dlatego domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w motywach zaskarżonego wyroku podał, iż po myśli art. 60 ust. 1 opisanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. nabycie z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego mienia Skarbu Państwa dotyczyło tylko takiego mienia, które pozostawało we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego. Pojęcie "władania" mieniem wywoływało rozbieżności interpretacyjne. Wszak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 206/01, dokonał jego wykładni, która została zaakceptowana przez praktykę. Co prawda uczynił to na gruncie art. 68 powołanej wyżej ustawy, lecz użyte w obu przepisach zwroty są tożsame. Dlatego Sąd meriti opowiedział się za przyjęciem, że "władanie mieniem" oznacza tu takie władztwo, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli obejmowało takie formy, które zawierały wiele cech właściwych dla wykonywania uprawnień właścicielskich. Nie jest trafne utożsamianie tego pojęcia z posiadaniem w rozumieniu prawa cywilnego. Mając tę wykładnię na uwadze, oraz zebrany materiał dowodowy, Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, wedle którego skarżący nie wykazał, aby wspomniany Zakład spełniał te przesłanki. Jedynym dowodem wskazanym przez stronę był protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 22 lutego 1979 r. dotyczący przekazania urządzeń zbiorowego zaopatrzenia wsi w wodę. Jednakowoż nie podaje się w nim podstaw prawnych przekazania, nie skonkretyzowano nieruchomości, poza tym nie dowodzi on przekazania nieruchomości w zarząd. Tymczasem tylko taka forma władania była wówczas właściwa po myśli art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. A skoro istnienia zarządu niepodobna domniemywać, to skarga nie mogła podważyć zapadłych decyzji. Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł Sąd ten o jej oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo Zachodniopomorskie. Zarzuciło mu naruszenie: 1. Przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie był podmiotem władającym sporną nieruchomością w dniu 1 stycznia 1999 r., 2. przepisów postępowania, tj. art. 7 art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności dokumentów poświadczających stan władania nieruchomością. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zapadłych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej dołączony do akt protokół zdawczo-odbiorczy dostatecznie dokumentuje samo władztwo i jego charakter nad sporną nieruchomością. Dawało ono, w jej ocenie, podstawę do uwzględnienia żądania z powodu spełnienia przesłanek z art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy. W tej materii przywołała uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/05, wedle której tego rodzaju protokół jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 K.p.a., określającym stan władania nad nieruchomością. Odmienny pogląd organów i Sądu I instancji nie ma więc, w jej ocenie, oparcia prawnego i faktycznego. Tym bardziej, że w sprawie nie wyjaśniono wszelkich istotnych aspektów, zwłaszcza sposobu władania na podstawie innych dowodów. Minister Skarbu Państwa postulował jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W motywach odpowiedzi na skargę kasacyjną przytoczył argumenty na poparcie dotychczasowego stanowiska prezentowanego przez organy i Sąd orzekający. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten bowiem, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Wskazując podstawę skargi kasacyjnej należy zatem podać, czy skarżący zarzuca naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię czy przez niewłaściwe zastosowanie, czy zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zabrakło tego w podstawie skargi kasacyjnej, która eksponując naruszenie przepisów postępowania, nie dowodzi, aby miało ono wpływ na wynik sprawy. Poza tym jako naruszone wskazuje przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a jedynie przed organami administracyjnymi. Sądy administracyjne procedują w oparciu o przepisy przywołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą zatem być naruszone przez sądy administracyjne, a co najwyżej mogą być wskazane jako naruszone przez organ, którego to naruszenia nie dostrzegł sąd administracyjny, przeto wymagają powiązania ze stosownymi przepisami P.p.s.a. Tymczasem zarzuty procesowe nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszą się wyłącznie do organu, przeto nie mogą odnieść skutku. Nawet ewentualnie poprawnie sformułowany zarzut dotyczący protokołu zdawczo-odbiorczego w kontekście wadliwego zastosowania przepisu art. 76 K.p.a. nie został powiązany wyraźnie z żadnym przepisem P.p.s.a. Przy czym szerzej zagadnienie to zostanie omówione poniżej. W tym miejscu trzeba podkreślić, że prezentując pogląd o braku wyczerpania postępowania dowodowego w sprawie, skarżący kasacyjnie nie ujawnia, jakie to środki dowodowe należałoby jeszcze dopuścić. Przyszło przeto dojść do wniosku, iż podstawa uchybień przepisom procesowym jest nietrafna, a to skutkuje przyjęciem dotąd dokonanych ustaleń stanu faktycznego za przesądzone. Naczelny Sąd Administracyjny jest przeto władny oceniać zarzuty materialnoprawne podniesione w sprawie jedynie w tym stanie faktycznym. W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego podniesiono uchybienie przepisowi art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nie precyzując jednak, która z jego jednostek redakcyjnych została naruszona. Tymczasem przepis ten składa się z czterech ustępów, a nie jest rzeczą Sądu Kasacyjnego dochodzenie, który z nich jest przedmiotem zaskarżenia. Niemniej jednak skoro w uzasadnieniu skargi kasacyjnej eksponuje się kwestię wykazania przesłanek z art. 60 ust. 1, to należało przyjąć, iż ten przepis jest zaczepiony. Uczyniono to niezasadnie, gdyż w istocie został on poprawnie zinterpretowany przez Sąd I instancji. Pojęcie władania mieniem Skarbu Państwa, które jest warunkiem nabycia go z mocy prawa przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego wywoływało rozbieżności w judykaturze i doktrynie (przy czym ubocznie można wytknąć autorce skargi kasacyjne błędne powołanie się na władanie skarżącego, bo w przepisie tym chodzi o władanie instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych przez samorządy). Jednakowoż – jak trafnie zauważył Sąd Wojewódzki – po wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 206/01, przyjęto iż na gruncie omawianej ustawy oznacza ono jedną z form władania zawierającą w sobie cechy właściwe dla wykonywania władztwa przez właściciela. Nie jest ono tożsame z ujęciem cywilistycznym problematyki stanu faktycznego, jakim jest posiadanie, w tym zagadnienia faktycznego władania (p. art. art. 336 i 339 K.c.). Zatem winno wynikać z prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości, którym mógł być zarząd, trwały zarząd, użytkowanie wieczyste, bo posiadanie zależne nie wywołuje opisanych w tym przepisie skutków. W uzasadnieniu przywołanego wyroku stanowisko to zostało szeroko i przekonująco umotywowane, stąd wystarczy się do niego obecnie odwołać. W tej materii orzecznictwo jest już utrwalone (p. wyroki wskazane przez Sąd I instancji), przeto nie ma potrzeby szerszego rozwijania tematu, dość powiedzieć, że obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni je podziela, nie znajdując powodów do odstąpienia od tej linii. Trafnie przyjął Sąd meriti, że tego rodzaju władztwa skarżący kasacyjnie nie wykazał. Samo tylko posiadanie, gdy nie nosi takich cech, jak też dzierżenie nieruchomości, a właściwie usytuowanych na niej urządzeń, bez względu na to, w jakiej wierze miało miejsce, nie jest wystarczające dla przyjęcia władania na gruncie omawianych przepisów. Tymczasem podstawy owego stanu faktycznego mogącego prowadzić do nabycia własności nie udowodniono, bo jedynym dokumentem w tej materii jest protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 22 lutego 1979 r. Jak słusznie dostrzegł Sąd Wojewódzki nie wynika z niego tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a nawet przedmiot czynności i jej istota. Zatem nie mógł on stanowić wystarczającego dowodu w sprawie, niezależnie do tego, iż zgodzić się należy z tezą sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 5/05, że jest on dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 K.p.a. Jednak nie z powodu odmowy uznania go za dowód, a z uwagi na nikłą moc dowodową, odmówiono mu wiarygodności. Tę konkluzję Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Mając powyższe na uwadze, dochodząc do przekonania o niezasadności podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na mocy art. 204 pkt 1 tej ustawy.