I OSK 458/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Ewa Kręcichwost-Durchowska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 171/16 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz M. P. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 171/16, po rozpoznaniu skargi M. P. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania - 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania M. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], 2. stwierdził, że organ w zakresie rozpatrzenia odwołania wskazanego w pkt 1 sentencji wyroku dopuścił się bezczynności, 3. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierza organowi grzywnę w wysokości 800 zł, 5. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. zarzuciła bezczynność Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2015 r. w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości. Pełnomocnik skarżącej podał, że do Ministra Infrastruktury i Budownictwa organ I instancji przekazał odwołanie skarżącej w dniu 27.07.2015 r. Z powodu braku odpowiedzi na złożone odwołanie, a także braku informacji o przyczynie bezczynności organu II instancji, skarżąca pismem z dnia 07.01.2016 r. wezwała organ do usunięcia naruszeń prawa, przekazano je do Ministra Budownictwa i Infrastruktury - wg właściwości - w dniu 22.01.2016 r. (reorganizacja Ministerstwa Rozwoju i Infrastruktury). Pomimo upływu przeszło 60 dni, od dnia wystosowania wezwania, skarżony organ nie podjął żadnych czynności w celu załatwienia sprawy i wydania decyzji. Minister Budownictwa i Infrastruktury nie wydał decyzji w sprawie, jak również nie podjął żadnych czynności zmierzających do jej załatwienia. Jak podkreślono w skardze, sprawa dotyczy postępowania odwoławczego, a organ nie musiał podejmować żadnych czynności w celu zebrania dodatkowego materiału dowodowego. Strona skarżąca nie była informowana o stanie sprawy oraz o planowanym terminie jej zakończenia. Nie otrzymała również od organu żadnych wyjaśnień odnośnie przyczyny powstania zwłoki. Skarżąca w drodze telefonicznej próbowała uzyskać informacje odnośnie stanu sprawy, jednakże dwukrotnie została zbyta. Organ przy każdej rozmowie wskazywał inny (odległy) termin, w którym strona mogłaby uzyskać jakiekolwiek informacje o stanie sprawy i podjętych czynnościach. W skardze podniesiono też, że w czasie, gdy akta sprawy znajdowały się już przed organem odwoławczym zdezaktualizowały się operaty szacunkowe dotyczące spornej nieruchomości - zarówno operat szacunkowy dot. ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości przedstawiony przez stronę, jak też sporządzony na zlecenie organu I instancji. Wywiódł zatem, że wskazana okoliczność świadczy dodatkowo o negatywnych konsekwencjach niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie przez organ odwoławczy, które to konsekwencje spowodują konieczność opracowania nowych operatów i wpłyną na wydłużenie postępowania, które miałoby nastąpić po ewentualnym uchyleniu decyzji przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wyjaśnił, że w celu rozpatrzenia odwołania musiał przeanalizować materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Stan prawny nieruchomości weryfikowany był w oparciu o treść księgi wieczystej. Szczególną uwagę organ poświęcił analizie operatu szacunkowego z dnia 11 grudnia 2015 r. oraz kontroperatu z dnia 2 października 2014 r., w tym prawidłowości wyceny ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego - służebności przesyłu. Minister wyjaśnił także, iż w Departamencie Orzecznictwa prowadzi ponad 5000 spraw, przy czym w Wydziałach Odszkodowawczych spraw jest ponad 2000, a referentów prowadzących sprawy tylko 13-tu. Jak wyjaśnił, niniejsza sprawa należy do bardziej skomplikowanych. Żadna z wymienionych czynności nie może zostać pominięta, co skutkuje (przy bardzo dużej liczbie spraw przypisanych jednemu referentowi - ok. 150) tym, iż mogą zdarzyć się opóźnienia lub niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z K.p.a. W sprawach takich strony są jednak informowane o przyczynach opóźnienia i przewidywanym terminie załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 K.p.a. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie, iż organ pozostaje w bezczynności - ewentualnie przewlekłości, a tym bardziej, iż pozostaje w tym stanie w stopniu rażącym. Minister Infrastruktury i Budownictwa poinformował także, iż decyzją z dnia [...] maja 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji potwierdził, że Minister w chwili wyrokowania nie pozostawał już w bezczynności. Żądanie rozpoznania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniesionego przez skarżącą odwołania stało się bezprzedmiotowe, wobec wydania decyzji w dniu [...].05.2016 r. - stąd w tym zakresie Sąd I instancji postępowanie umorzył (pkt 1 sentencji wyroku). Okoliczność tę przyznał pełnomocnik Skarżącej. Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi, Sąd I instancji uznał że Minister w niniejszej sprawie nie wykazał, aby po wniesieniu przez skarżącą odwołania do Ministerstwa (od 3.08.2015 r. do 4.05.2016 r.) w sposób ciągły miały miejsce okoliczności wskazane w § 5 art. 35 K.p.a., przy czym ich zaistnienie nie wynika też z nadesłanych Sądowi akt administracyjnych tej sprawy. Niewątpliwie organ odwoławczy - jako zobowiązany w myśl art. 15 K.p.a. do ponownego wnikliwego rozpoznania sprawy w jej całokształcie - musi dysponować odpowiednią ilością czasu na przeprowadzenie koniecznych w niej ustaleń. Przedmiotowa sprawa należała do dość skomplikowanych. Organ odwoławczy jednakże, w myśl art. 35 § 3 K.p.a., zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia w ciągu miesiąca. Gdyby było to niemożliwe w tym terminie, winien był zastosować art. 36 K.p.a. W aktach administracyjnych sprawy nie ma śladu świadczącego o tym, że tego obowiązku dopełnił (także poprzednik prawny Ministra - Minister Infrastruktury i Rozwoju). W razie zatem gdyby nie było możliwe dotrzymanie owego miesięcznego terminu, organ zobowiązany był do zawiadomienia o tym skarżących - w myśl art. 36 § 1 K.p.a. – oraz do podania przyczyn zwłoki i wskazania terminu załatwienia sprawy. Tego obowiązku zarówno Minister Infrastruktury i Rozwoju jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa nie dopełnili. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika też, by przed wydaniem decyzji w sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa podejmował jakieś czynności w sprawie. W tym okresie miała więc miejsce bezczynność Ministra, która w ocenie Sądu, miała charakter rażący (skarżąca próbowała się dowiedzieć czegoś o swej sprawie telefonicznie, ale była zbywana). W aktach administracyjnych sprawy nie ma notatek służbowych świadczących o przeprowadzanych ze skarżącą rozmowach informacyjnych. O charakterze rażącym tej bezczynności przesądziło więc zaniechanie spełnienia wymogów z art. 36 K.p.a. (pkt 2 i 3 sentencji wyroku) oraz powstała bezczynność Ministra w rozpoznaniu wniesionego odwołania. Sąd I instancji wskazał, iż z urzędu jest mu wiadome, że do 7.12.2015 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa nie mógł upoważnić swych pracowników do podjęcia czynności w sprawie. Brak było w tym okresie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Rozporządzenie takie zostało wydane dopiero w dniu 07.12.2015 r. i opublikowane w Dz. U. z dnia 8.12.2015 r. (poz. 2080). Zatem jakkolwiek co do zasady, do okoliczności objętych przepisem art. 35 § 5 K.p.a. nie można zaliczyć zmian organizacyjnych i przekształceniowych w Ministerstwie, czy problemów kadrowych, to brak udzielenia stosownych upoważnień (brak podstawy normatywnej do działania) za taką okoliczność winien zostać uznany. Jednakże po uchwaleniu wskazanego rozporządzenia, nic nie wskazuje na to, by Minister Infrastruktury i Budownictwa wystąpił z pismami mającymi na celu zgromadzenie koniecznego do rozpoznania sprawy materiału dowodowego, czy też zlecał jakieś czynności w sprawie. Nie podjął też działań informacyjnych. Niewątpliwie złożenie w dniu 22.01.2016 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wezwania do usunięcia naruszenia prawa mogło wywołać zamierzony skutek, ale tak się nie stało. Decyzję uchylającą Minister wydał dopiero [...].05.2016 r. Sąd I instancji – stwierdzając, że Minister Infrastruktury i Budownictwa pozostawał w bezczynności przez okres kilku miesięcy, przy czym zaniechał zastosowania art. 36 K.p.a. - uznał, że powstała bezczynność w tym konkretnym stanie faktycznym, miała charakter rażący. Skutkowało to zasadnością wymierzenia organowi grzywny w wysokości 800 zł, jako adekwatnej do stopnia naruszenia zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 K.p.a.) oraz przepisów o terminowym załatwianiu spraw (art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając ten wyrok w zakresie punktu 3 i 4 i w tej części wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącej bezczynności organu; 2. art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji gdy mająca miejsce bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa a stan bezczynności ustał poprzez wydanie w dniu 4 maja 2016 r. decyzji kończącej postępowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu podniósł, że postępowanie odwoławcze dotyczyło sprawy o szczególnie skomplikowanym charakterze. Powyższe skutkowało koniecznością wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy. Zatem organ II instancji szczególną uwagę poświęcił ocenie dowodu z opinii biegłego, która miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślił, iż przedmiotowa nieruchomość obciążona była ograniczonym prawem rzeczowym - służebnością przesyłu, a sposób wyceny tego prawa stanowił jednocześnie jeden z głównych zarzutów odwołania. Zdaniem pełnomocnika, powyższe okoliczności powodują, że organ rozpatrując przedmiotową sprawę potrzebował więcej czasu na jej zakończenie niż przewidują to przepisy K.p.a. Nie wszystkie czynności podejmowane przez organ znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy w postaci dokumentu sporządzonego w formie pisemnej, złożoność i stopień skomplikowania przedmiotowej sprawy znajduje natomiast swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Nadto zwrócił uwagę na pewną niekonsekwencję Sądu, który uznał niniejszą sprawę za dość skomplikowaną, a także dostrzegł, iż na skutek zmian organizacyjnych do dnia 7 grudnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa nie mógł upoważnić swoich pracowników do dokonania czynności w niniejszej sprawie, co według Sądu na tle tego konkretnego stanu faktycznego stanowi niezależną od organu przyczynę opóźnienia w rozumieniu art. 35 § 5 Kpa i jednocześnie doszedł do - błędnego w ocenie kasatora - przekonania o rażącym charakterze bezczynności organu. Pełnomocnik organu wskazał, że w tut. organie w toku pozostaje około 4500 spraw administracyjnych. Sprawy te, poza niektórymi wyjątkami, ze względu na liczbę, rozpatrywane są według kolejności wpływu. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, żeby skarżącemu groziła szkoda z powodu przedłużającego się postępowania. Wezwanie zaś organu do usunięcia naruszenia prawa i wniesienie skargi spowodowało przyspieszenie postępowania i podjęcie rozstrzygnięcia. Organ rozstrzygnął sprawę zanim na skutek wniesionej skargi orzekał Sąd. Zdaniem pełnomocnika, nie można zgodzić się, że okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla rozpatrywania stanu bezczynności organu w rozpoznaniu sprawy. Sąd w sposób nad wyraz arbitralny doszedł do przekonania, że w sprawie zaistniał stan rażącej bezczynności, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a. W ocenie strony skarżącej, do takich wniosków nie można dojść po analizie zaskarżonego wyroku. Bezczynność, jakkolwiek naganna, nie może a priori sprowadzać się do stwierdzenia, że jest rażąca. W związku z powyższym wymierzenie grzywny w wysokości 800 zł za bezczynność organu w niniejszym postępowaniu ma charakter nadmiernie rygorystyczny, a zarazem jest skutkiem niewystarczająco wnikliwej analizy akt sprawy i wynikających z nich okoliczności faktycznych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie w całości i zsądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie rozważań wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności organu w rozpoznaniu odwołania M. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Sporna natomiast jest ocena charakteru stwierdzonej bezczynności a także zasadność wymierzenia organowi grzywny. W związku z tak zakreślonymi granicami skargi kasacyjnej wymaga wskazania, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 35 § 1 i i 3 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Ponadto zgodnie z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek, o którym mowa w tym przepisie ciąży na organie administracji również w sytuacji, gdy z przyczyn niezależnych od organu następuje zwłoka w załatwieniu sprawy. Z akt sprawy wynika, że Minister Infrastruktury, do którego wpłynęło odwołanie naruszył oba wskazane wyżej przepisy. Nie rozpoznał bowiem odwołania M. P. w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. ani nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Od daty otrzymania odwołania – 3 sierpnia 2015 r. – do dnia wpływu skargi na bezczynność – 4 kwietnia 2016 r. – Minister nie podjął jakiejkolwiek czynności w postępowaniu odwoławczym, w tym tej, o której mowa w art. 36 k.p.a. W żaden sposób nie zareagował na wystosowane przez skarżącą wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do Ministerstwa w dniu 22 stycznia 2016 r. Decyzja wydana została dopiero po wniesieniu przez M. P. skargi na bezczynność i to także po upływie miesiąca, bowiem 4 maja 2016 r. Należy mieć na uwadze, że od momentu złożenia odwołania do chwili wydania ostatecznej decyzji upłynęło ponad 9 miesięcy. Z przyczyn zmian organizacyjnych związanych z przekazaniem kompetencji innemu organowi, w tym także brak niezbędnych upoważnień, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że trudności przekształceniowe Ministerstwa można zaliczyć do okoliczności wskazanych w art. 35 § 5 k.p.a. Nawet jednak przy uwzględnieniu takiej kwalifikacji dokonanej przez Sąd I instancji, podkreślenia wymaga, że niemożność działania organu z powodu wygaśnięcia dotychczasowych upoważnień trwała niespełna miesiąc (od dnia 16 listopada 2015 r. do dnia 7 grudnia 2015 r.), a po opublikowaniu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa, sytuacja w sprawie nie uległa zmianie. Przez kolejne blisko pięć miesięcy organ nie podejmował czynności w sprawie, jak również nie realizował obowiązku informacyjnego. Takiego stanu rzeczy nie mogły usprawiedliwiać argumenty dotyczące skomplikowanego charakteru sprawy, ani dużej ilości spraw prowadzonych przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że znaczna ilość spraw podlegających rozpoznaniu nie może rodzić negatywnych skutków dla strony w sferze terminów załatwienia spraw. Braki kadrowe, na które powołuje się Minister, mają charakter ciągły, a Minister nie wskazał na swoje działania przeciwdziałające temu stanowi. W konsekwencji stan kadrowy nie mógł być uznany za usprawiedliwienie długotrwałego rozstrzygania przedmiotowej sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie podejmowanie czynności, także długotrwałych i analitycznych, zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawach zgodnie z kolejnością ich wpływu, nie może ekskulpować bezczynności organu w konkretnej sprawie i nie zwalnia organu z obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. Organ nie podał żadnych przyczyn, dla których przez cały okres postępowania nie skierował do strony jakiejkolwiek informacji o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Wskazane fakty i postawa objętego skargą organu uzasadniały więc przyjęcie, iż w niniejszym przypadku miała miejsce bezczynność o charakterze kwalifikowanym. W tej sytuacji, zasadne było również wymierzenie organowi grzywny. Sąd I instancji trafnie przyjął, że oprócz funkcji dyscyplinującej, grzywna z art. 149 § 2 P.p.s.a pełni również funkcję represyjną i prewencyjną, służąc zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości. Wskazana kwota 800 zł, mieszcząca się w dolnych dopuszczalnych granicach, jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności w tej sprawie, przy uwzględnieniu, iż ostatecznie postępowanie odwoławcze zostało zakończone przed wydaniem wyroku w tej sprawie. Wysokość wymierzonej grzywny sugeruje również, że przy jej miarkowaniu Sąd częściowo uwzględnił wyjaśnienia organu co do przyczyn długotrwałego prowadzenia postępowania. Reasumując, należy stwierdzić, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 K.p.a., nie są uzasadnione. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. ----------------------- 8