I OSK 466/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.E. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2185/16 o odrzuceniu skargi M.E. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 25 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie utraty posiadanego stopnia i powrotu do stopnia bezpośrednio niższego postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego decyzją z dnia 25 października 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 16 września 2016 r. nr [...], którym na podstawie art. 113 oraz art. 122 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (t.j.: Dz. U z 2014 r., poz. 1106 ze zm.) orzekł o utracie przez [...] M.E. posiadanego stopnia i powrocie do stopnia bezpośrednio niższego – stopnia [...]. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.E. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2185/16 odrzucił skargę, uznając ją za niedopuszczalną. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 5 pkt 2 P.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Pod pojęciem spraw, o których mowa w art. 5 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Spod kontroli sądowej wyłączona jest zatem wszelka działalność organów administracji publicznej w w/w kategorii spraw. Niedopuszczalna jest nie tylko skarga na decyzje, postanowienia, akty i czynności, ale także na bezczynność organów w sprawach podległości służbowej. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, stosunek służbowy funkcjonariusza SKW albo SWW powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Z art. 9 cyt. ustawy wynika, że Szef SKW i Szef SWW, każdy w zakresie swojego działania, jest właściwy do przyjmowania do służby, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego (ust. 1). W sprawach osobowych funkcjonariuszy innych, niż wymienione w ust. 1, są właściwi przełożeni, upoważnieni przez Szefa SKW albo Szefa SWW (ust. 2). Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane przez wydanie rozkazu personalnego (ust. 3). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podległość służbowa jest cechą szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, iż w tego rodzaju stosunkach nie ma równorzędności podmiotów. Przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe, czy też pozbawienia stopnia służbowego. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb, o których mowa w art. 5 pkt 2 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1382/11, LEX nr 1149164). Sąd pierwszej instancji przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdził, że utraty posiadanego stopnia i powrotu do stopnia bezpośrednio niższego należy do kategorii spraw wynikających z podległości służbowej. Tym samym tego typu sprawa, na mocy art. 5 pkt 2 P.p.s.a., jest wyłączona spod kognicji sądu administracyjnego. Trafność tego poglądu potwierdza treść art. 9 ust. 3 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego. Przepis ten stanowi, że sprawy osobowe załatwiane w formie rozkazu personalnego dotyczą: 1) mianowania na stanowiska służbowe, 2) przenoszenia, 3) delegowania, 4) oddelegowania, 5) zwalniania, 6) odwoływania ze stanowisk służbowych, 7) zawieszania, 8) uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, 9) zwalniania ze służby, 10) stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Sprawy te zostały zastrzeżone do kompetencji Szefa SKW. Natomiast na stopień mianują: 1) przełożeni posiadający uprawnienia w sprawach osobowych funkcjonariuszy – w korpusie szeregowych i podoficerów, 2) Szef SKW – w korpusie chorążych, 3) Prezydent RP – na pierwszy stopień w korpusie oficerów oraz na stopień generała brygady (art. 26 ust. 2-4 cyt. ustawy). W świetle art. 34 cyt. ustawy, o utracie, pozbawieniu lub obniżeniu stopnia decyduje przełożony właściwy do mianowania na ten stopień. O utracie lub pozbawieniu stopnia podporucznika oraz stopnia generała brygady decyduje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej; o utracie lub pozbawieniu pozostałych stopni w korpusie oficerów decyduje Minister Obrony Narodowej. Przy czym przepis ten nie przewiduje trybu odwoławczego od decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego), a w konsekwencji prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analiza powyższych przepisów ustawy pragmatycznej prowadzi do wniosku, że mianowanie funkcjonariusza SKW na stopień jest sprawą wewnętrzną formacji, wynikającą z ustalonej hierarchiczności i związanej z tym podległości służbowej. Zatem sprawa utraty, pozbawienia i obniżenia stopnia nie należy do tych elementów stosunku prawnego, które są identyfikowane jako zewnętrzna sfera stosunku służbowego, wymagająca wydania decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej i sądowej. Z tych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M.E., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 pkt 2 P.p.s.a. i uznanie, że sprawa o utracie stopnia oficerskiego nie stanowi sprawy załatwianej w formie rozkazu personalnego oraz że jest to sprawa wynikająca z zakresu podległości służbowej, niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie art. 34 i art. 114 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (t.j.: Dz. U z 2014 r., poz. 1106 ze zm.), to jest uznanie, że obniżenie stopnia oficerskiego pułkownika nie stanowi sprawy załatwianej w formie rozkazu personalnego oraz że jest to sprawa wynikająca z podległości służbowej, niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych, podczas kiedy o utracie, pozbawieniu lub obniżeniu stopnia decyduje przełożony właściwy do mianowania na ten stopień; o utracie lub pozbawieniu stopnia podporucznika oraz stopnia generała brygady decyduje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej; o utracie lub pozbawieniu pozostałych stopni w korpusie oficerów decyduje Minister Obrony Narodowej. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczyła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych zarzutów. Podkreśliła m.in., iż przedmiotem niniejszej sprawy jest wykonanie kary dyscyplinarnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ocenę zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy poprzedzić przedstawieniem regulacji prawnej dotyczącej utraty, pozbawienia lub obniżenia stopnia służbowego funkcjonariusza Służby Kontrwywiadu Wojskowego. Korpusy i stopnie służbowe obowiązujące w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego jak i w Służbie Wywiadu Wojskowego określa art. 25 cyt. ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego. Stosownie do treści art. 33 ust. 3 tej ustawy, utrata stopnia, o którym mowa w art. 25, następuje w razie: 1) utraty obywatelstwa polskiego; 2) prawomocnego orzeczenia środka karnego pozbawienia praw publicznych; 3) skazania prawomocnym wyrokiem sądu na karę pozbawienia wolności za przestępstwo popełnione w wyniku motywacji zasługującej na szczególne potępienie. Z art. 34 cyt. ustawy wynika, że o utracie, pozbawieniu lub obniżeniu stopnia decyduje przełożony właściwy do mianowania na ten stopień. O utracie lub pozbawieniu stopnia podporucznika oraz stopnia generała brygady decyduje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej; o utracie lub pozbawieniu pozostałych stopni w korpusie oficerów decyduje Minister Obrony Narodowej. W świetle § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie mianowania na stopnie służbowe funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 173, poz. 1241), mianowanie na stopień oraz utrata lub pozbawienie stopnia następuje w formie rozkazu personalnego. Ponadto wskazać należy, iż zagadnienie utraty stopnia służbowego zostało uregulowane również w rozdziale 6 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego dotyczącym odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy. Przepis art. 109 ust. 1 tej ustawy stanowi, że funkcjonariuszowi mogą być wymierzane kary dyscyplinarne: obniżenia stopnia (pkt 7) oraz pozbawienia stopnia oficerskiego (pkt 8). Zgodnie z art. 113 cyt. ustawy, kara obniżenia stopnia polega na wydaniu rozkazu personalnego o utracie posiadanego stopnia i powrocie do stopnia bezpośrednio niższego. Stosownie do treści art. 122 cyt. ustawy, właściwi do wymierzania kar dyscyplinarnych są Szef SKW albo Szef SWW, każdy w zakresie swojego działania, a także inni uprawnieni przełożeni. Z art. 143 tej ustawy wynika, że na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne wydane w wyniku rozpatrzenia odwołania funkcjonariuszowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jednocześnie zauważyć należy, iż art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz ust. 2 omawianej ustawy stanowi, że funkcjonariuszowi przywraca się stopień w razie uchylenia: decyzji, na podstawie której nastąpiła utrata lub pozbawienie stopnia; kary dyscyplinarnej obniżenia stopnia. O przywróceniu stopnia decyduje przełożony właściwy do mianowania na stopień; o przywróceniu stopnia podporucznika oraz stopnia generała brygady decyduje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej; o przywróceniu pozostałych stopni w korpusie oficerów decyduje Minister Obrony Narodowej. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuszczalność skargi rozważał wyłącznie przez pryzmat przepisów rozdziału 1 i 2 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego. Przyjął, że pozbawienie stopnia oficerskiego należy do kategorii spraw wynikających z podległości służbowej – art. 5 pkt 2 P.p.s.a., która jest wyłączona spod kognicji sądu administracyjnego i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę odrzucił. Nie dostrzegł, że w niniejszej sprawie utrata przez [...] M.E. posiadanego stopnia i powrót do stopnia bezpośrednio niższego – stopnia [...], nie był spowodowany ziszczeniem się którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 33 ust. 3 tej ustawy, lecz zastosowaniem art. 113 cyt. ustawy, który stanowi, że kara obniżenia stopnia polega na wydaniu rozkazu personalnego o utracie posiadanego stopnia i powrocie do stopnia bezpośrednio niższego. Rozkaz personalny Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 16 września 2016 r. nr [...], orzekający o utracie przez [...] M.E. posiadanego stopnia i powrocie do stopnia bezpośrednio niższego – stopnia [...], utrzymany w mocy decyzją tego organu z dnia 25 października 2016 r. nr [...] był następstwem orzeczonej w stosunku do wyżej wymienionego funkcjonariusza kary dyscyplinarnej obniżenia stopnia (orzeczenie Szefa SKW z dnia 16 września 2016 r. nr [...]). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, odrzucając skargę M.E. na w/w decyzję, w istocie w żaden sposób nie odniósł się do przedmiotu sprawy. Nie ocenił kwestii dopuszczalności skargi przez pryzmat przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie (rozdział 6 cyt. ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę uwzględni przedstawioną ocenę prawną i dokona analizy przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).