I OSK 470/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 794/10 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 794/10, oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Starosta L. decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz Z. i S. M., B. M., M. B., E. K. oraz B. S. za nieruchomość gruntową położoną w L., oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu ew. [...], o łącznej powierzchni 562 m2, zajętą pod drogę publiczną (gminną) ul. B. i ul. T. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: Prezydent Miasta L. oraz Z. i S. M. i B. M., kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy ustalił, że decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Gminę – Miasto L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy B. w L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o powierzchni 256 m2, a decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 r. stwierdził nabycie przez Gminę - Miasta L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa nieruchomości zajętej pod część ul. T. w L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o powierzchni 306 m2. Wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] czerwca 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. Wojewoda wskazał, że do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Ze względu na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne wyceny dokonano w oparciu o nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Podkreślił, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Ponadto organ zaznaczył, że opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Operat szacunkowy podlega ocenie dotyczącej w szczególności prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2009 r. został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym. Natomiast stosownie do treści art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska L., zarzucając jej naruszenie § 4 ust. 2 i ust. 4 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez oparcie się na zawyżonej wycenie rynkowej nieruchomości oraz naruszenie art. 7, 8, 11 i 77 K.p.a. Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rzeczoznawca wybrał z nieruchomości podobnych pod względem lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi i sąsiedztwa, ale w ocenie strony skarżącej żadna z tych nieruchomości nie jest położona w tym samym obrębie co nieruchomość wyceniana, a położona wręcz w znacznej odległości od niej. Skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji wydał decyzję dopiero po upływie pół roku od daty sporządzenia operatu szacunkowego i podkreśliła, że istotne znaczenie ma spadek cen nieruchomości, który nastąpił od 2008 r., czego biegły w swoim operacie ze względu na przyjęty nieprawidłowo okres badania rynku nie uwzględnił. W ocenie skarżącej uwzględnienie przez rzeczoznawcę majątkowego cechy dostępu do drogi publicznej sztucznie zawyża wysokość współczynnika korygującego, a tym samym cenę nieruchomości, gdyż oczywistym jest, że nieruchomość, która jest zajęta pod drogę publiczną ma dobry dostęp do drogi oraz ciągów komunikacyjnych, pełne zaś uzbrojenie w media oraz możliwości bezpośredniego wjazdu na nieruchomość z ważnych ciągów komunikacyjnych nie mają znaczenia w przypadku nieruchomości, która jest drogą publiczną. Ponadto skarżąca podniosła, że w operacie szacunkowym nie uwzględniono cechy możliwości alternatywnego wykorzystania nieruchomości, a uczestnicy postępowania nie mieli możliwości wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na inne cele, gdyż nieruchomość ta jest drogą publiczną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jako okoliczność bezsporną w sprawie Sąd przyjął, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu ewidencyjnego [...] o łącznej powierzchni 562 m2, które stanowiły współwłasność Z. i S. M., B. M., M. B., E. K. oraz B. S. zostały zajęte pod drogę publiczną (graniczną) ul. B. i ul. T. w L. Powyższe nieruchomości zostały przejęte z mocy prawa na własność Gminy Miasta L. z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] września 2007 r. (działka nr [...] pod część ul. B.) i na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] września 2007 r. (działka nr [...] pod część ulicy T.). Powołując brzmienie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), Sąd wskazał, że podstawą ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa jest wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5 ww. ustawy). Ze względu zaś na to, że decyzja wywłaszczająca jest zastąpiona przez przejęcie na własność ex lege należy w każdym indywidualnym przypadku wydać decyzję ustalającą odszkodowanie według reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podkreślił, że wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2009 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Przy wycenie zaś przedmiotowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, co nastąpiło zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jak wskazał Sąd, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na cenę. Przy metodzie korygowania ceny średniej, jaka została zastosowana w przedmiotowym operacie do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenionej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikiem korygującym, uwzględniającym różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Jak wynika z analizy operatu szacunkowego dotyczącego przedmiotowych nieruchomości przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę transakcje dokonywane w latach 2007-2009. Na podstawie tych transakcji ustalono cenę za m2 działek na poziomie 341,83 zł. Z bazy danych wybrano 11 nieruchomości podobnych pod względem przeznaczenia w planie miejscowym lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi. Do wyceny zastosowano § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. z uwagi na fakt, że na rynku lokalnym obejmującym miasto L. nie stwierdzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. W ocenie Sądu pierwszej instancji operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania został prawidłowo sporządzony zgodnie z przepisami wyżej powołanego rozporządzenia. Ponadto stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] czerwca 2009 r., decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...] października 2009 r., a drugiej instancji w dniu [...] lutego 2010 r., nie upłynął zatem okres 12 miesięcy uprawniający do wykorzystania operatu przez organy orzekające w obu instancjach. Podkreślono, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 K.p.a., jednakże organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Dlatego też, ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Jeżeli natomiast strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Wykorzystanie tej drogi oceny operatu zależy jednak od inicjatywy strony. W niniejszej sprawie Gmina L. takiej opinii nie przedłożyła. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miejska L., zaskarżając go w całości oraz wskazując na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 P.p.s.a. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez uznanie niewłaściwego zastosowania art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1 i ust. 5 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 30 czerwca 2009 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a w przypadku braku takich transakcji na rynku lokalnym, powinien sięgnąć do rynku regionalnego. Ponadto naruszenia prawa materialnego – art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 30 czerwca 2009 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy L. Natomiast w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2010 r. nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało wpływ na wynik sprawy. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Oczywistym jest, że na organie prowadzącym postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę na własność przez gminę w trybie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ciąży obowiązek wydania decyzji ustalającej odszkodowanie według reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. Obecnie: tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Wskazane wyżej przepisy prawa materialnego zakreślają zakres postępowania dowodowego, jaki powinien być przeprowadzony w danym postępowaniu w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podstawowym dowodem w niniejszej sprawie był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę transakcje dokonywane w latach 2007-2009. Na podstawie tych transakcji ustalono cenę za metr 2, z bazy danych wybrano 11 nieruchomości podobnych pod względem przeznaczenia w planie miejscowym lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi. Do ustalenia wartości nieruchomości zastosowano § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z uwagi na fakt, że na rynku lokalnym obejmującym miasto L. nie stwierdzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. Ustalenie rynkowej wartości nieruchomości wywłaszczanej było możliwe, bowiem jako podstawa przyjęte zostały oceny transakcje wskazane w § 36 powołanego wyżej rozporządzenia. Istotny był właściwy wybór bazy porównawczej. Powinna ona uwzględniać grunty przeznaczone lub zajęte pod drogi. Jednak brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwiło rezygnację z podejścia porównawczego, o którym stanowi ust. 1 § 36 rozporządzenia. Dlatego też powstała możliwość wykorzystania podejścia wskazanego w § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zbędnym było sięganie do § 26 rozporządzenia, bowiem z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść wskazanych w § 36 ust. 1 i 2. Trzeba również pamiętać, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wymóg ten wynika z art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podejście porównawcze, którego zastosowania w pierwszej mierze wymaga § 36 ust. 1 rozporządzenia, nakazuje przyjęcie założenia określonego w art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim ustalana wartość nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, o ile znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Na konieczność znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny zwraca uwagę § 4 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten wymaga ponadto znajomości tych cech nieruchomości, które wpływają na poziom cen osiąganych w ramach zawieranych transakcji. Dopiero zatem uwzględnienie wszystkich tych czynników pozwala uznać, że wyceniający prawidłowo zastosował podejście porównawcze. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa. Przeprowadzona szczegółowa kontrola materiału dowodowego sprawy w zaskarżonym wyroku nie została podważona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.