I OSK 476/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Jakimowicz del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Gl 103/16 w sprawie ze skargi K.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od K.S. na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Gl 103/16, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K.S. na przewlekle prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2015 r. K.S. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentacji powykonawczej dla inwestycji pn.: "Dokończenie budowy wielofunkcyjnego budynku [...] wraz z obiektami towarzyszącymi, wjazdami, dojazdami, parkingami oraz infrastrukturą techniczną". Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), odmówił udzielenia K.S. informacji publicznej w zakresie obejmującym informacje zawarte we wniosku z dnia 20 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji podał, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, a jej udostępnienie służyłoby realizacji interesu prywatnego a nie publicznego. Wytworzenie przedmiotowej informacji wymagałoby powierzenia grupie pracowników czynności polegających na dokonaniu oceny dokumentów źródłowych, ich selekcji i przegraniu na dostarczony nośnik, co świadczy o konieczności jej przetworzenia. Na skutek wniesienia przez K.S. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia 21 lipca 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że w tej sprawie stanowisko Prezydenta Miasta [...] jest niekonsekwentne. Nadając wnioskowanej informacji charakter informacji przetworzonej poinformował, że po wykazaniu spełnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego niezwłocznie ją przekaże. Zdaniem Kolegium, jeżeli rzeczywiście udzielenie informacji publicznej wymaga znacznej pracy, to nie jest możliwe jej niezwłoczne udostępnienie. Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż hipotetyczne powoływanie się przez Prezydenta Miasta [...] na potencjalną możliwość istnienia we wnioskowanej informacji danych, których udostępnienie podlega ograniczeniu, na podstawie art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., nie stanowi wystarczającego powodu do odmowy jej udostępnienia. Gdyby tak było organ pierwszej instancji powinien wskazać, jakie tajemnice podlegają ochronie, a także podmioty, których dobro jest chronione. Prezydent Miasta [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmówił udzielenia K.S. informacji publicznej w zakresie obejmującym informacje zawarte we wniosku z dnia 20 kwietnia 2015 r., w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm.), powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy. Podał, że wykonawca robót wdrożył politykę ochrony informacji poufnych, zawiera z pracownikami umowy o poufności, posiadają oni indywidualne hasła do komputerów, zainstalował ochronę zewnętrzną obiektów wraz z monitoringiem, a także prowadzi księgę gości i wydaje przepustki. Na skutek wniesienia przez K.S. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia 23 października 2015 r. uchyliło w całości decyzję, od której wniesiono odwołanie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że organ pierwszej instancji powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy i podwykonawców nie wykazał, czy określone przez przedsiębiorców informacje stanowią tajemnicę, której ujawnienie narazi w istotny sposób ich interes. Zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa co do wykonania prac budowlano-montażowych, na podstawie umowy zawartej z podmiotem sektora finansów publicznych, stanowi odstępstwo od zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych i jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, przy spełnieniu wymogów ustawowo określonych. Prezydent Miasta [...], rozpatrując wniosek strony był zobowiązany – po uprzednim przeprowadzeniu samodzielnego badania i dojściu do przekonania, że twierdzenia podmiotów gospodarczych są zasadne – w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wskazać, jakie konkretnie wartości gospodarcze podlegają ochronie w oparciu o przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz u.d.i.p. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie wskazał wartości gospodarczych, ale również nie ustalił, jakie działania podjęli przedsiębiorcy, zmierzając do zachowania w poufności takich informacji, przez wszystkie osoby i podmioty mające dostęp do tej informacji (np. inwestora, któremu w ostateczności podlega przekazaniu dokumentacja budowlana i powykonawcza). W związku z powyższym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że ponownie ustalenia wymaga nie tylko jakie są obecnie (po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej) podejmowane działania mające za zadanie zachowanie w poufności określonych informacji, ale również jakie działania podjęto w przeszłości, gdy wykonawca przekazał cały pakiet dokumentów powykonawczych, gdyż nie cała dokumentacja powykonawcza musi zawierać informacje wskazywane przez podmioty gospodarcze jako podlegające z ich punktu widzenia ochronie przed udostępnieniem osobom trzecim. W przypadku potwierdzenia takiej hipotezy, organ odwoławczy zalecił, aby organ pierwszej instancji przed ewentualnym wydaniem decyzji odmownej rozważył udostępnienie żądanej informacji przynajmniej w tej jej części, która nie dotyczy tajemnicy przedsiębiorcy. Prezydent Miasta [...] trzecią z kolei decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. odmówił udzielenia K.S. informacji publicznej w zakresie obejmującym informacje zawarte we wniosku z dnia 20 kwietnia 2015 r., powołał się na art. 5 ust. 2 i art.16 ust. 1 u.d.i.p. Uznał, że dokumentacja powykonawcza nie podlega udostępnieniu, gdyż zawiera tajemnice przedsiębiorstwa wykonawców i podwykonawców. Na skutek wniesienia przez K.S. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. uchyliło w całości decyzję, od której wniesiono odwołanie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podtrzymało stwierdzenie, że nie cała przekazana Prezydentowi Miasta [...] dokumentacja powykonawcza musi zawierać informacje oceniane przez podmioty gospodarcze, jako podlegające ochronie przed udostępnieniem osobom trzecim. W przypadku, gdy część dokumentacji powykonawczej została zamieszona w Biuletynie Informacji Publicznej, a wnioskodawczyni wystąpiła o udostępnienie całej dokumentacji powykonawczej, zadaniem organu pierwszej instancji (w przypadku, gdy nosił się z zamiarem odmowy udostępnienia części dokumentacji powykonawczej, nieujawnionej w BIP) było wskazanie wnioskodawczyni strony BIP jako źródła dostępu do części z żądanej informacji. W tej sprawie Prezydent Miasta [...] pominął fakt ujawnienia części dokumentacji powykonawczej w Biuletynie Informacji Publicznej i przedmiotową decyzją odmówił udostępnienia wnioskodawczyni całej żądanej informacji publicznej. Zdaniem Kolegium, wprawdzie organ pierwszej instancji od podwykonawców konsorcjum uzyskał stanowiska co do potrzeby ochrony w przedmiotowym postępowaniu, które wykazywały powiązania dokumentacji powykonawczej z tajemnicami ich przedsiębiorstw, to jednak było to niewystarczające. W sprawie wymagane było samodzielne zbadanie przez dysponenta informacji publicznej, czy w rzeczywistości występują wskazywane przez tych przedsiębiorców okoliczności i czy niosą one za sobą określone wartości gospodarcze, przemawiające za ewentualnym ograniczeniem dostępu do informacji publicznej. W sytuacji, gdy część dokumentacji powykonawczej została ujawniona w Biuletynie Informacji Publicznej, zadaniem organu pierwszej instancji było szczególnie krytyczne podejście do oświadczeń przedsiębiorców i ich zweryfikowanie w taki sposób, aby wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej można byłoby uznać, że zrealizowano podstawowe zasady postępowania, o których mowa w art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prezydent Miasta [...] kolejną czwartą decyzją, w tym przypadku z dnia [...] stycznia 2016 r. odmówił udzielenia K.S. informacji publicznej w zakresie obejmującym informacje zawarte we wniosku z dnia 20 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji dokonał analizy przekazanej przez wykonawcę dokumentacji powykonawczej, w skład której wchodziła dokumentacja budowy zaktualizowana o zmiany, które wystąpiły w toku budowy oraz obmiary geodezyjne wykonanego obiektu. Stwierdził, że dokumentacja powykonawcza składa się z dokumentacji projektowej (tzw. dokumentacja pierwotna) oraz dokumentacji, która została wytworzona podczas procesu budowlanego z naniesionymi zmianami w trakcie budowy, a także stworzonej przez wykonawcę na potrzeby budowy (m.in. dokumentacja warsztatowa, systemy multimedialne, dokumentacja wykonawcza ścian mobilnych, akustycznych) zawierająca informację o zastosowanych urządzeniach i materiałach oraz technologii wykonania prac i montażu, a także dzienniki budowy (zwana dalej dokumentacją wtórną). Wskazał wnioskodawczyni miejsce na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, gdzie znajduje się dokumentacja projektowa "pierwotna", tj. bez naniesionych zmian w trakcie budowy, co spowodowało, że uzyskała dokumentację projektową (projekt budowlany, projekt wykonawczy, przedmiary robót, Specyfikacje Techniczne Wykonania i Odbioru Robót Budowlanych, Szczegółowe Specyfikacje Techniczne Instalacje Niskoprądowe). Natomiast nie udostępnił dokumentacji, która powstała podczas całego procesu budowlanego (zmiany powstałe podczas budowy) oraz dokumentacji wytworzonej przez wykonawcę na potrzeby budowy (m.in. dokumentacja warsztatowa, systemy multimedialne, dokumentacja wykonawcza ścian mobilnych akustycznych) zawierającą informację o zastosowanych urządzeniach i materiałach oraz technologii wykonania prac i montażu a także dzienniki budowy (dokumentacja "wtórna"). Organ pierwszej instancji podał, że generalny wykonawca robót budowlanych, który dokończył budowę obiektu, sprecyzował złożone dotychczas oświadczenia stwierdzając, że brak zgody na udostępnienie podmiotom trzecim wytworzonej w ramach budowy dokumentacji powykonawczej dotyczy części, tzw. dokumentacji "wtórnej". Wyjaśnił treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przedstawiając definicję przedsiębiorcy, w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.) podał, że jest to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osoba prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Dokonał także wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", w świetle przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a także art. 39 ust. 2 Porozumienia w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej (Dz. U z 1996 r., nr 32, poz.143). Wskazał m.in., że o uznaniu konkretnej informacji za tajemnicę decyduje przedsiębiorca, gdyż winna ona służyć ochronie jego ważnych interesów, w sytuacji, gdy nie są one chronione, a są związane z wartością gospodarczą i negatywnymi konsekwencjami jej ujawnienia w konkurencyjnym obrocie gospodarczym. Uznał, że w niniejszej sprawie istotna jest wola przedsiębiorcy, gdyż to właśnie "tajemnica przedsiębiorcy" jest objęta ochroną prawną przez przepisy u.d.i.p. W ocenie Prezydenta Miasta [...], dokumentacja powykonawcza tzw. "wtórna" posiada wartość gospodarczą i została stworzona na potrzeby budowy rozwiązania o charakterze technicznym i handlowym i z tego powodu podlega ochronie prawnej. Firmy podjęły odpowiednie środki w celu ochrony tych wartości przed dostępem do nich osób trzecich, a także wyraziły wolę ochrony tych informacji, jako ich tajemnicy. Dokumentacja powykonawcza nie została publicznie udostępniona i ma charakter poufny ze względu na swą wartość gospodarczą. Nieuprawnione udostępnienie tej dokumentacji może narazić na olbrzymią szkodę, ponieważ zastosowane w niej rozwiązania techniczne i handlowe są w całości rozwiązaniami oryginalnymi, a ich upublicznienie stanowiłoby poważne zagrożenie konkurencji i pozycji na rynku wykonawcy. Zdaniem organu pierwszej instancji, w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tajemnicą przedsiębiorstwa może być samo zestawienie elementów informacji poufnej, nawet w przypadku, gdy poszczególne elementy są dostępne publicznie dla osób, które się tym zajmują. Dokonując analizy zawartości posiadanej dokumentacji ustalił, że w tym przypadku elementem składowym tajemnicy przedsiębiorstwa jest wiedza i doświadczenie, które obejmują cały zespół elementów tworzących proces budowlany, na który składają się rozwiązania konstrukcyjne, instalacyjne, dokumentacja techniczna, sposób produkcji i zabudowy, użyte materiały. W przypadku tej budowy fakt, że podstawowe informacje o obiekcie są jawne nie może decydować o odebraniu całości wiadomości o budowie przymiotu poufności. Tym bardziej, że cała dokumentacja powykonawcza powstała w toku realizacji inwestycji nie została podana do publicznej wiadomości. W toku prac projektowo-budowlanych została wykorzystana wiedza, doświadczenie oraz odpowiedni dobór środków i nakładów, które pozwoliły przedsiębiorcy na wykorzystanie powszechnie dostępnych informacji związanych z powstaniem obiektu i stworzenie, już na podstawie własnych prób i doświadczeń dokumentacji technicznej, określonego sposobu budowy przy odpowiednim doborze i wykorzystaniu materiałów budowlanych. Przyjęte rozwiązania w skali całego obiektu pozwoliły na powstanie szczególnej przestrzeni w mieście. Realizacja tego projektu przyczyniła się do wzrostu atrakcyjności i rozpoznawalności miasta na rynku krajowym i zagranicznym, spowodowała napływ przedsiębiorców i tym samym stała się istotnym elementem budowy nowego wizerunku. Prezydent Miasta [...] uznał, że z uwagi na wartość obiektu, wykorzystane w toku jego realizacji projekty, opracowania wytworzone podczas procesu budowlanego w tym rozwiązania techniczne i technologiczne zastosowane na etapie wykonawstwa posiadają dużą wartość ekonomiczną mającą znaczenie dla podmiotów konkurencyjnych. Udostępnienie tych informacji może skutkować powstaniem po stronie przedsiębiorcy szkody i wpłynąć na zdobycie podobnych kontraktów przez konkurencję, co z punktu widzenia rynkowego oraz interesu przedsiębiorcy jest kluczowym elementem prowadzonej działalności. Branża budowlano-instalacyjna rządzi się specyficznymi prawami. Pozyskanie kolejnych klientów jest niezwykle istotne, a zdobyte doświadczenie i wydane referencje są potwierdzeniem rzetelności firmy i kształtują jej pozycję i renomę na rynku. Z tego względu przyjął, że cel wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynika z interesu prywatnego wnioskodawczyni, a nie z interesu publicznego. W wyniku wniesienia przez K.S. odwołania od powyższej decyzji sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podało, że organ pierwszej instancji w szczegółowo przeprowadzonym postępowaniu wykazał, jaka dokumentacja, z całości dokumentów dotyczących budowy, zawiera tajemnice przedsiębiorców podlegające ochronie. Samodzielnie ustalił jaka część z dokumentacji powykonawczej zawiera informacje o istotnym znaczeniu gospodarczym dla tych przedsiębiorców, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na ich konkurencyjność. W skardze na przewlekle prowadzenie przez Prezydenta Miasta [...] postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, K.S. wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie dwóch tygodni i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podała, że organ działa jedynie formalne i teoretycznie. Podejmuje czynności w ustawowych terminach, a w rzeczywistości sprawa nie została rozpoznana i organ nie zmierza do jej załatwienia. Przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdziła, że o intencjach Prezydenta Miasta [...] o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania świadczy treść wydawanych decyzji oraz brak reakcji na kolejne decyzje organu odwoławczego. W ocenie skarżącej, organ ten w sposób zaplanowany wydaje wadliwe decyzje, które następnie są eliminowane przez organ drugiej instancji. Brak od blisko 11 miesięcy prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej świadczy o zamierzonym przewlekaniu postępowania i pozorowaniu czynności administracyjnych, co stanowi m.in. powstrzymywanie się od czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, czyli bezczynność, a także niezastosowanie się do towarzyszących decyzji kasacyjnej wskazań organu odwoławczego w kwestii okoliczności, które należy brać pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że w niniejszej sprawie nie pozostaje w bezczynności, gdyż w toku postępowania podejmował różne czynności w celu wyjaśnienia sprawy, jak również wydawał decyzje administracyjne. Wyjaśnił również ,iż w tej sprawie ze strony organu nie zachodzi także przewlekłość postępowania. Stwierdził, że postępowanie było prowadzone z zachowaniem przepisanych prawem terminów, a podejmowane czynności były niezbędne do prawidłowego wyjaśnienia sprawy i w znacznej części wynikały ze wskazówek udzielonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. K.S. powołując się na przewlekłość prowadzenia postępowania, nie zarzuciła uchybienia przez organ jakiemukolwiek terminowi, a jedynie podała, że do dnia wniesienia skargi nie uzyskała dostępu do wnioskowanej informacji. Zdaniem Prezydenta Miasta [...], stanowisko skarżącej odnosi się do kwestii merytorycznej, a nie formalnej prowadzonego postępowania, a ten aspekt działania organu podlega weryfikacji w drodze odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że jest mu znany z urzędu fakt, iż powołana wyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]marca 2016 r. będąca ostatnią decyzją wydaną w tej sprawie, na skutek skargi wniesionej przez K.S. stała się przedmiotem kontroli tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 13 lipca 2016r. sygn. akt IV SA/Gl 440/16 uchylił zaskarżoną decyzję. Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga na przewlekle prowadzenie postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku przedstawił regulację prawną dotyczącą przewlekłości postępowania – art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), a także wyjaśnił zagadnienie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał, że przewlekłość jest instytucją wprowadzoną na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 ze zm.). Przy czym przepisy nie zawierają definicji legalnej "przewlekłości postępowania". Próbę zdefiniowania tego określenia podjęto zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i w judykaturze. Przyjmuje się, że postępowanie przewlekłe to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, polegające na wykonywaniu czynności w dużym odstępie czasu bądź czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy czynności dowodowych. Pojęciu "przewlekłości postępowania" przypisano opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Jako przewlekłość w prowadzeniu postępowania określono przypadek, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. (zasada wnikliwego i szybkiego postępowania), względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. W takim przypadku można skutecznie przedstawić organowi zarzut niedochowania należytej staranności w prowadzeniu postępowania administracyjnego, tak aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) w dużym odstępie czasu (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70, jak też B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, str. 238, czy wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13; 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma miejsce wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji zagwarantowanie stronie skuteczniejszej realizacji prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro ustawodawca, obok skargi na bezczynność organu, wyodrębnił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, to uznać należy, iż przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie. Zauważyć należy, iż podane w literaturze przedmiotu i orzecznictwie przesłanki charakteryzujące przewlekłość postępowania sugerują, że ocena zasadności skargi wymaga analizy toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Odpowiedź na pytanie, czy postępowanie przed organem administracji publicznej było prowadzone rzetelnie i sprawnie oraz czy nie trwało dłużej niż to konieczne, wymaga zapoznania się także ze stanem prawnym, na podstawie którego sprawa powinna być załatwiana. Treść stosowanego prawa pozwala bowiem ocenić, czy działania podejmowane przez organ zmierzały do ustalenia niezbędnych dla sprawy faktów, czy też należy je traktować za pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Sąd pierwszej instancji podał, że postępowanie, które w ocenie K.S. było dotknięte wadą przewlekłości, toczyło się na podstawie przepisów u.d.i.p. Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2015 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentacji powykonawczej dla inwestycji pn.: "Dokończenie budowy wielofunkcyjnego budynku [...] wraz z obiektami towarzyszącymi, wjazdami, dojazdami, parkingami oraz infrastrukturą techniczną". Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił K.S. udzielenia informacji publicznej objętej tym wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Prezydent Miasta [...] kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. ponownie odmówił udzielenia wnioskowanej informacji powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. po raz kolejny uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Prezydent Miasta [...] w dniu [...] listopada 2015 r. wydał trzecią z kolei decyzję odmowną wskazując, że dokumentacja powykonawcza zawiera tajemnice przedsiębiorstwa wykonawców oraz podwykonawców i nie podlega ujawnieniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie Prezydent Miasta [...] w dniu [...] stycznia 2016 r. wydał czwartą decyzję odmowną, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymało w mocy. Jak wcześniej podano Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 440/16 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazania stwierdzenia, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej, na podstawie art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p. Wyjaśnił, że dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli zostały spełnione łącznie trzy przesłanki: są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu, w wyżej wymienionej sprawie sądowoadministracyjnej niepełne akta administracyjne nie pozwalały organowi na ocenę charakteru informacji zawartych we wniosku skarżącej z dnia 20 kwietnia 2015 r., zwłaszcza czy odpowiadają one przesłankom poufności. W świetle powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przestawiony przebieg postępowania Prezydenta Miasta [...] nie pozwala na uznanie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania za zasadny, a to z uwagi na zakres dokonywanych – w wyniku wydania trzech decyzji kasacyjnych oraz przywołanego prawomocnego wyroku z dnia 13 lipca 2016 r. o sygn. akt IV SA/Gl 440/16 – czynności o skomplikowanym charakterze, w dodatku niezbędnych do wydania nowego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Sama konieczność wykonywania wielu czynności i odpowiednie ich udokumentowanie, poczynione w szczegółowym opisie stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie dowodzi, że doszło w niej do przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż działania podejmowane przez Prezydenta Miasta [...] zmierzały do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz załatwienia sprawy, a w rezultacie do ustalenia niezbędnych dla sprawy ocen prawnych faktów, które nie były dla rozstrzygnięcia bez znaczenia. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, żądana przez skarżącą dokumentacja stanowi informację publiczną, która podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Prezydent Miasta [...], jako osoba prawna dysponująca majątkiem publicznym, jest organem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie sposób jest przypisać Prezydentowi Miasta [...] przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn od organu niezależnych nie przynoszą oczekiwanego skutku. W sprawie były wydawane przez ten organ aż czterokrotnie decyzje, co prawda w przedmiocie tego samego wniosku skarżącej, to jednak w znacznie zmienionym zakresie merytorycznej oceny sprawy. W tej sytuacji nie można organowi skutecznie przedstawić zarzutu niedochowania należytej staranności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K.S., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-5 w zw. z art. 36 § 1-2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi na przewlekle prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy organ, którego działanie poddano kontroli Sądu, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odmowę załatwienia sprawy rozumianej jako dokonanie czynności technicznej, tj. udostępnienia skarżącej informacji publicznej w terminie i w rezultacie naruszył prawo skarżącej do uzyskania informacji publicznej; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a., poprzez błędną kontrolę postępowania organu, co doprowadziło do oddalenia skargi mimo naruszenia przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego; c) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez przyjęcie jako podstawę rozstrzygnięcia stanu sprawy z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych, wynikających z akt administracyjnych, a także wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem stanowiska skarżącej wskazanego w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podała, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż w niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] nie prowadzi postępowania w sposób przewlekły, mimo, że od ponad półtora roku bezpodstawnie odmawia udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał ustaleń faktycznych w sposób pobieżny, w zasadzie opierając się wyłącznie na bezpodstawnych i niezgodnych z prawdą twierdzeniach Prezydenta Miasta [...], a także nie odniósł się do większości zarzutów podnoszonych w skardze. Sprawa z jej wniosku z dnia 20 kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej do dnia dzisiejszego nie została załatwiona. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ w sposób zaplanowany wydaje wadliwe decyzje, które są następnie są przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] eliminowane. Brak prawidłowego rozstrzygnięcia od 17 miesięcy w sprawie z jej wniosku świadczy o zamierzonym przewlekaniu postępowania i pozorowaniu czynności administracyjnych. W ocenie skarżącej kasacyjnie, stan faktyczny niniejszej sprawy nie pozostawia wątpliwości, że działania Prezydenta Miasta [...] spełniają przesłanki przewlekłego prowadzenia postępowania w znaczeniu teoretycznym zaprezentowanym przez Sąd pierwszej instancji. O rzeczywistych intencjach organu, tj. pozostawienia sprawy bez rozpoznania, świadczy treść decyzji wydawanych przez Prezydenta Miasta [...] i oraz brak reakcji tego organu na kolejne decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Prezydent Miasta [...] w ostatnich trzech decyzjach odmownych sposób rozstrzygnięcia sprawy uzasadniał rzekomym zawieraniem przez dokumentację powykonawczą tajemnicy przedsiębiorstwa, zaś w pierwszej decyzji odmownej wskazał, że żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną). K.S. trzykrotnie odnosiła się do argumentów przedstawionych przez organ pierwszej instancji, które zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uwzględnione. Jej stanowisko zaaprobował także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. wskazując, że po raz kolejny doszło do wydania przez organ decyzji z naruszeniem prawa. W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji, organ od początku trwania postępowania nie podjął praktycznie żadnych czynności mających na celu załatwienie niniejszej sprawy. Prezydent Miasta [...] konsekwentnie uchyla się od dokonania analizy wnioskowanej informacji pod kątem rzeczywistego, a nie jedynie hipotetycznego, zawierania przez żądaną dokumentację tajemnicy przedsiębiorstwa, opierając się w tym zakresie na ogólnikowych twierdzeniach podwykonawców. O tym, że w istocie ten organ nie dokonał analizy wnioskowanej dokumentacji powykonawczej świadczy również to, iż udostępnił jedynie tzw. dokumentację "pierwotną". Gdyby już przy pierwszym wskazaniu organu odwoławczego (w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r.) dokonał oceny całej wnioskowanej dokumentacji powykonawczej, to udostępnił by K.S. pełną wnioskowaną przez nią dokumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszeniu podanych w niej przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 35 §1 – 5 w zw. z art. 36 § 1-2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a., są bezzasadne. Sposób sformułowania przez skarżącą kasacyjnie zarzutów naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują, że nie odnoszą się one do instytucji przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż uszło uwadze jej autora, że w sprawie przewlekłego prowadzenia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej postępowania podstawę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego mogą stanowić wyłącznie przepisy art. 149 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi i art. 151 P.p.s.a. w przypadku oddalenia skargi. Oznacza to, że w tego rodzaju sprawie powołany w skardze kasacyjnej jako naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie mógł być przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie stosowany. Ponadto stwierdzić należy, iż autor skargi kasacyjnej stawiając zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-5 w zw. z art. 36 § 1-2 K.p.a., nie dostrzegł, że w tej sprawie powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego także nie mogły być stosowane. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako ustawa szczególna reguluje kwestie związane z dostępem do tego rodzaju informacji w sposób kompleksowy, a termin załatwienia wniosku określa art. 13 tej ustawy. Oznacza to, że w tej sprawie możliwość stosowania powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest wyłączona. Z tego względu zarzut naruszenia przepisów zarówno P.p.s.a., jak i K.p.a., które nie mogły być w sprawie stosowane, okazał się nieskuteczny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a., a więc przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających zasady postępowania podać należy, iż argumentacja dotycząca wadliwości sformułowania zarzutu dotyczącego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest tożsama, natomiast w kwestii określonych jako naruszone przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego skarżąca kasacyjnie nie wykazała, na czym konkretnie ich naruszenie polegało. Podane w skardze kasacyjnej uzasadnienie tego zarzutu opiera się bowiem na twierdzeniu, że przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta [...] postępowania w niniejszej sprawie polega na niezałatwieniu wniosku K.S. z dnia 20 kwietnia 2015 r., poprzez umożliwienie jej uzyskania żądanej informacji publicznej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, fakt wydania przez organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie czterech decyzji odmawiających udzielenia wnioskodawczyni informacji publicznej, z których trzy zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], świadczy o podejmowaniu przez organ działań pozornych i winno skutkować uwzględnieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi wyżej wymienionej na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przedstawiając szczegółowo przebieg postępowania na tle ustalonego stanu faktycznego i prawnego, wydane przez organy obu instancji, w tym Prezydenta Miasta [...] decyzje i ich uzasadnienia, prawidłowo ocenił, że brak jest podstaw do uznania, aby przyjąć, że ten organ prowadził postępowanie przewlekle. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, Prezydent Miasta [...] wykonując wskazania zawarte w uzasadnieniach trzech decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podejmował wszelkie działania zmierzające do załatwienia sprawy o udzielenie informacji publicznej zgodnie z prawem. Prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w postaci decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., odmawiającej udzielenia K.S. informacji publicznej w zakresie obejmującym informacje zawarte we wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r., została potwierdzona przez organ drugiej instancji, który decyzją z dnia [...] marca 2016 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Fakt uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia [...] lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 440/16 zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie oznacza, że w tej sprawie Prezydent Miasta [...] prowadził postępowanie przewlekle. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podał, z jakich powodów uznał, że Prezydent Miasta [...] nie prowadził postępowania przewlekle i stanowisko w tym przedmiocie w sposób prawidłowy uzasadnił, wskazując na okoliczności faktyczne istotne w kontekście podjętego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804 ze zm.).