I OSK 487/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 673/17 w sprawie ze skargi I. P. i K. G.-F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 (drugim). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 673/17, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej, w pkt 2. umorzył postępowanie administracyjne. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Zabrze dwoma decyzjami z dnia [...] grudnia 2016 r. o tym samym numerze: [...] – działając na podstawie art. 145, 146, 147 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016, poz. 2147 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie: "u.g.n."), w związku z uchwałą Nr XXVI/386/2000 Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 20 listopada 2000r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej na obszarze Gminy Miejskiej Zabrze, zmienioną uchwałą Nr XXXII/412/08 Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 17 listopada 2008 r. oraz uchwałą Nr XXV/275/16 Rady Miasta Zabrze z dnia 16 maja 2016 r. – ustalił opłatę adiacencką w wysokości 673,31 zł z tytułu wzrostu wartości wobec I. P., właścicielki udziału wynoszącego ¾ części w prawie własności nieruchomości obejmującej działki nr [...] o pow. 403 m2, położonej w Zabrzu przy ul. [...], zaś dla K. G.-F., właścicielki udziału wynoszącego ¼ części tej nieruchomości, opłatę w wysokości 224,44 zł. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany był stworzeniem warunków do podłączenia ww. nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej – sieci kanalizacji sanitarnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] maja 2017 r. utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Na powyższą decyzję I. P. i K. G.-F. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 października 2017 r. uchylił decyzje organów obu instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, gdyż nie doszło do ustalenia w sposób prawidłowy tak faktu wzrostu wartości nieruchomości ze względu na stworzenie warunków do przyłączenia jej do kanalizacji sanitarnej, jak i wielkości (kwoty) wzrostu, co dopiero mogłoby stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej na podstawie art. 146 ust. 1 u.g.n. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie powinny dostrzec, że operat szacunkowy jest wadliwie sporządzony, bowiem nie wynika z niego w sposób przejrzysty, że ustalone wartości nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty adicenckiej. Ponadto Sąd stwierdził, że operat ten obarczony jest także innymi wadami formalnymi, jak i merytorycznymi powodującymi, iż nie mógł on stanowić podstawy ustalenia przez organ opłaty adiacenckiej. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zabrze. Ponadto Sąd umorzył postępowanie administracyjne stwierdzając brak przesłanek określonych w art. 145 ust. 2 u.g.n. do prowadzenia postępowania, albowiem upłynął termin trzech lat, w trakcie których organ ma kompetencje do wydania decyzji określającej opłatę adiacencką. Wyeliminowanie bowiem z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do ponownego wydania rozstrzygnięcia ustalającego opłatę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżając go w części określonej w pkt 2, tj. w zakresie orzeczenia o umorzeniu postępowania administracyjnego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 2, tj. w zakresie orzeczenia o umorzeniu postępowania administracyjnego i oddalenie skargi w tym zakresie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części określonej w pkt 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Pismem z dnia 3 stycznia 2017 r. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do ponownego wydania rozstrzygnięcia ustalającego opłatę. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na uchwałę NSA z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09. Według Kolegium po uchyleniu przez sąd administracyjny decyzji ustalającej opłatę adiacencką, możliwe jest dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego. Powołano na tę okoliczność obszerną argumentację. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie organ I instancji wypełnił dyspozycję z art. 145 ust. 1 u.g.n. doprecyzowaną w/w uchwałą, tj. wydał decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej przed upływem 3 – letniego terminu. Powołano się na ustawę dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw - wskazano, że zmianie uległ m. in. art. 145 ust. 2 tej ustawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej intencją ustawodawcy było i jest umożliwienie prowadzenia postępowań i wydawanie decyzji ustalających opłaty adiacenckie także po upływie 3 lat po dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Końcowo wskazano, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, wobec czego – w ocenie skarżących kasacyjnie – zasadne byłoby rozważenie przez Sąd przedstawienie tej kwestii do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA w trybie art.187 § 1 oraz art. 264 i następne p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. P. i K. G.-F. wniosły o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Spór przed organami administracji a następnie przed sądem pierwszej instancji koncentrował się wokół kwestii związanych z prawidłowością operatu szacunkowego. Spór przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotyczył natomiast kwestii możliwości wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką na podstawie art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku po upływie trzech lat od daty stworzenia warunków umożliwiających podłączenie nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej w sytuacji, w której wydana przed upływem tego terminu decyzja organu pierwszej instancji została uchylona przez sąd. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje natomiast stanowiska sądu co do nieprawidłowości operatu szacunkowego. Istota sporu dotyczy zatem wykładni art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku. W sprawie nie było sporne, że termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec 20 stycznia 2014 roku. Od tego dnia możliwe było podłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została [...] grudnia 2016 roku, a więc przed upływem trzyletniego terminu o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku. Doręczona została jednak 21 stycznia 2017 roku, a więc po upływie tego terminu. W tej sytuacji należało rozważyć, czy pojęcie "wydania decyzji" o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku obejmuje również jej doręczenie. Uznanie, że pojęcie wydanie decyzji obejmuje również jej wprowadzenie do obrotu poprzez doręczenie jednej ze stron postępowania skutkowałoby koniecznością przyjęcia, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została po upływie terminu o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku. W konsekwencji pogląd Sądu pierwszej instancji o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego musiałby zostać uznany za prawidłowy. Kwestia, czy pojęcie wydania decyzji, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku obejmuje również jej doręczenie stronom postępowania nie została rozstrzygnięcia uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2009 roku I OPS 4/09. W tezie tej uchwały wskazano jedynie, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono natomiast, że przedstawione zagadnienie, w zakresie dotyczącym tego, czy przed upływem trzyletniego terminu z art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku decyzja ustalająca opłatę adiacencką ma być wydana, wysłana czy też doręczona stronie, wykracza poza związek z przedmiotową sprawą. W konsekwencji, w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny odmówił podjęcia uchwały. Powstaje zatem pytanie czy dla zachowania terminu konieczne jest wydanie decyzji, czy również wprowadzenie jej do obrotu prawnego rozumiane jako doręczenie jednej ze stron postępowania. Pojęcie "wydania decyzji" występuje w art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a., data wydania jest jednym z elementów, który powinna zawierać decyzja administracyjna. Ta właśnie data jest miarodajna dla oceny zgodności z prawem decyzji. Natomiast zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. doręczenie decyzji stronie powoduje, że organ staje się wydaną przez siebie decyzją związany i nie może jej zmienić. Oznacza to zatem, że dopiero z chwilą doręczenia decyzji stronie wywołuje ona określone skutki prawne. Ustawodawca rozróżnia zatem w przepisach k.p.a. pojęcie wydania decyzji oraz doręczenia jej stronie. W art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organy pierwszej i drugiej instancji) ustawodawca również posługiwał się pojęciem wydania decyzji. W konsekwencji przyjąć należy, że pojęcie wydania decyzji w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku nie obejmowało doręczenia jej stronie postępowania. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 marca 2014 roku, I OSK 1812/12, 5 lutego 2014 roku, I OSK 838/12 oraz z 14 października 2014 roku, I OSK 504/13. Uznać zatem należało, że decyzja Prezydenta wydana została przed upływem terminu o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku w brzmieniu obowiązującym do 23 sierpnia 1997 roku. Powracając do istoty sporu zaistniałego przed sądem kasacyjnym rozważyć należy, czy jeżeli sąd administracyjny uchyli decyzje organów obu instancji, w tym decyzję organu pierwszej instancji wydaną w terminie, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku, a jednocześnie w dniu wydania wyroku termin, o którym mowa w tym przepisie już upłynął, to organ administracji traci możliwość ponownego ustalenia opłaty adiacenckiej. Kolegium w skardze kasacyjnej powołało się na występującą w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność poglądów w tej kwestii. Zgodnie z jednym poglądem, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji – czy to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czy też przez sąd administracyjny – powoduje stan, w którym nie pozostaje w obrocie prawnym decyzja w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Zatem dla osoby objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty aktualizuje się ponownie stan niepewności przed którym chronić miał termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku. Zgodnie z drugim poglądem wystarczające jest jeżeli w terminie, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku, organ wyda decyzję ustalającą opłatę adiacencką, ustaje bowiem stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Oznacza to, że przyczyną rozbieżnej wykładni analizowanego przepisu jest odmienne rozumienie zakresu ochrony podmiotów obciążonych obowiązkiem ewentualnego uiszczenia opłaty adiacenckiej. Przypomnieć należy w tym miejscu, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej o której mowa w art. 145 ustawodawca powiązał ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi i jednocześnie ze wzrostem wartości nieruchomości. Nie jest wystarczające samo stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń infrastruktury technicznej, czy też możliwości korzystania z wybudowanej drogi. Elementem koniecznym jest również wzrost wartości nieruchomości. Dla obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej nie ma przy tym znaczenia, czy dany właściciel nieruchomości zamierza korzystać z nowej infrastruktury czy drogi, istotne jest jedynie że taką możliwość uzyskał i że w jej następstwie wzrosła wartość jego majątku. Dodatkowo należy mieć na względzie, że przepisy rozdziału 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku stosuje się jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 143 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku). Jak wskazuje się w doktrynie, "opłaty adiacenckiej nie wskazano wprost jako dochodu gminy w ustawie z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1530 ze zm.). Jest to jednak wymieniona w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy jedna z innych opłat stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów" (por. Ewa Bończak-Kucharczyk, Art. 144. W: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019.). Opłata adiacencka uiszczana w związku z zaistnieniem okoliczności o których mowa w art. 145 i 146 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku jest więc powiązana z faktem zwiększenia wartości nieruchomości przy wykorzystaniu środków publicznych. Dla ochrony interesów właściciela nieruchomości wystarczające jest zatem, aby w okresie trzech lat od dnia stworzenia warunków, o których mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku doszło do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, bez względu na to, czy decyzja ta zostanie następnie uchylona przez organ drugiej instancji czy też przez sąd administracyjny. Z chwilą wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej przez organ pierwszej instancji ulega konkretyzacji zamiar jednostki samorządu terytorialnego do skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 145 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku. Ustaje zatem stan niepewności co do tego, czy opłata adiacencka zostanie nałożona czy też nie. Sytuacji tej nie zmienia ewentualne późniejsze uchylenie decyzji organu pierwszej instancji czy to przez organ odwoławczy, czy to przez sąd administracyjny. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby, jak słusznie wskazało Kolegium, do różnicowania sytuacji stron postępowania w zależności od tego, czy sąd administracyjny uchylił decyzję wyłącznie organu drugiej instancji czy też organów obu instancji. Mogłoby również doprowadzić do sytuacji, w której dany właściciel nie uczestniczyłby w kosztach budowy infrastruktury wpływającej na wartość jego nieruchomości tylko z tego względu, że w jego przypadku organ odwoławczy rozstrzygał na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., bądź sąd dodatkowo skorzystał z dyspozycji art. 135 p.p.s.a. Należy też zwrócić uwagę, że późniejsze uchylenie decyzji ustalającej opłatę adiacencką nie uprawnia do przyjęcia fikcji prawnej, że nie została ona wydana. Jej wydanie przed upływem trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej spowodowało, że organ zachował kompetencje do załatwienia sprawy. Tylko brak jego decyzyjności w podanym okresie wskazywałby na utratę kompetencji. Należy mieć również na względzie, że zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku, w brzmieniu obowiązującym do 22 września 2004 roku, ustalenie opłaty adiacenckiej mogło nastąpić w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Z użycia sformułowania "ustalenie" opłaty adiacenckiej wyprowadzano pogląd, iż w terminie wskazanym w owym przepisie musiało nastąpić wydanie decyzji ostatecznej. Wobec wprowadzonej od 22 września 2004 roku zmiany brzmienia tego przepisu i wskazania, że wystarczające jest samo wydanie decyzji (które nie obejmuje nawet jej doręczenia) uznać należy, że intencją ustawodawcy było umożliwienie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej nawet po upływie trzech lat licząc od daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W realiach niniejszej sprawy oznacza to zatem, że brak było podstaw do zastosowania przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 3 p.p.s.a i umorzenia postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji wydał decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 i 146 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku przed upływem trzech lat od dnia zaistnienia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Uchylenie tej decyzji przez sąd administracyjny nie powoduje wygaśnięcia kompetencji organu do ustalenia opłaty adiacenckiej. Oznacza to, że sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku poprzez przyjęcie, że uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji po upływie terminu wskazanego w powołanym artykule skutkuje niemożnością ustalenia opłaty adiacenckiej. Prawidłowa wykładnia analizowanego artykułu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Prezydenta i Kolegium wskazuje, że w sytuacji, w której przed upływem trzyletniego terminu o którym mowa w tym przepisie wydana została decyzja organu pierwszej instancji, późniejsze jej uchylenie nie wyłącza możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej poprzez wydanie kolejnej decyzji. Dokonanie przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej wykładni art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzenia postępowania administracyjnego. Skutkowało to uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny punktu 2 zaskarżonego wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie brak było podstaw do przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji ponieważ nie zachodzi konieczność ponownego orzekania w tym zakresie. W konsekwencji, organy administracyjne zobowiązane będą do uwzględnienia stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku i do ponownego przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił punkt 2 zaskarżonego wyroku.