I OSK 488/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1133/19 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1133/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie zasiłku stałego, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz Miasta Z., decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...], przyznał R. S. zasiłek stały w wysokości 604 zł miesięcznie, na okres od [...] sierpnia 2017 r. do [...] września 2017 r. oraz w wysokości 481 zł miesięcznie na okres od [...] października 2017 r. do [...] listopada 2019 r. Organ ustalił, że R. S. złożył [...] sierpnia 2017 r. wniosek o przyznanie zasiłku stałego, oraz że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i spełnia warunki wymagane do uzyskania prawa do zasiłku stałego. W lipcu i sierpniu 2017 r. nie posiadał żadnego dochodu i w tych okolicznościach faktycznych przyznany mu został zasiłek stały w wysokości 604 zł miesięcznie na okres od [...] sierpnia 2017 r. do [...] września 2017 r. oraz w wysokości 481 zł miesięcznie na okres od [...] października 2017 r. do [...] listopada 2019 r., ponieważ [...] września 2017 r. R. S. nabył prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł. Od powyższej decyzji R. S. złożył odwołanie, zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem ustawy o pomocy społecznej, ponieważ nie przyznano mu zasiłku stałego za okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], utrzymało w mocy ww. decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z [...] kwietnia 2017 r. 57-letni R. S. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na czas do [...] listopada 2019 r., co oznacza, w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.p.s., że jest w tym okresie osobą całkowicie niezdolną do pracy. W związku z tym [...] sierpnia 2017 r. R. S. złożył wniosek o przyznanie mu zasiłku stałego, dołączając do niego kserokopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Po rozpatrzeniu tego wniosku Burmistrz Miasta Z. przyznał R. S., jako osobie samotnie gospodarującej, zasiłek stały w okresach i wysokości wyżej wskazanych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s., w przypadku osoby samotnie gospodarującej, zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 604 zł. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zweryfikowane kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł. Organ ustalił, że w lipcu i sierpniu 2017 r. R. S. nie posiadał żadnego dochodu i dlatego za powyższe miesiące przysługiwał mu zasiłek stały w maksymalnej wysokości, tj. 604 zł miesięcznie. Od [...] września 2017 r. nabył prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł i w związku z tym od [...] października 2017 r. do [...] listopada 2019 r. przysługuje mu zasiłek stały w wysokości 481 zł miesięcznie (634-153=481). Odpowiadając na zarzut odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 106 ust. 3 u.p.s., świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku stałego wraz z kserokopią orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. [...] sierpnia 2017 r., a zatem świadczenie pieniężne w postaci zasiłku stałego przysługuje R. S. począwszy od sierpnia 2017 r. i od tego właśnie miesiąca, zaskarżoną decyzją, przyznano mu zasiłek. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł R. S., zarzucając jej, że organy nie uwzględniły faktu, że wcześniej starał się o zasiłek w K., gdzie się leczył. W lipcu 2016 r., oczekując na orzeczenie inwalidztwa, otrzymał tam zasiłek okresowy dwa razy na trzy miesiące do końca 2016 r. Od stycznia 2017 r. odmówiono mu zasiłku. Natomiast dopiero od [...] września 2017 r. nabył prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 238/18, oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1332/19, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej R. S., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 238/18 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pierwszej kolejności sąd pierwszej instancji powinien był rozpoznać wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy. Dopiero po dokonaniu tej czynności zasadne było przejście do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi i oceny zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona, a decyzja nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność jego wyeliminowania z porządku prawnego. Sąd przypomniał, że przedmiotem kontroli jest decyzja w sprawie przyznania zasiłku stałego. Materialnoprawną podstawę dla wydania takiej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz.1769), w tym art. 106 ust. 3, zgodnie z którym świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11 oraz art. 106 ust. 9, zgodnie z którym, jeżeli orzeczenie, o którym mowa w ust. 7, zostanie dostarczone w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania, zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz z potwierdzeniem, o którym mowa w ust. 7. Do ustalenia kwoty zasiłku stałego za okres pobierania zasiłku okresowego w trakcie zawieszenia postępowania art. 37 ust. 6 nie stosuje się. W ocenie sądu wojewódzkiego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie poza sporem jest kwestia przysługującego skarżącemu świadczenia oraz jego wysokości, spór dotyczy zaś tylko jednej kwestii, a mianowicie daty, od której powinno być przyznane przedmiotowe świadczenie. Organy twierdzą, że od [...] sierpnia 2017 r., ponieważ wniosek zostało złożony [...] sierpnia 2017 r. Skarżący stoi zaś na stanowisku, że świadczenie powinno być przyznane za okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] lipca 2017 r., ponieważ nie posiadał w tym okresie środków do życia, a został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Sąd wskazał, że art. 106 ust. 3 u.p.s. jednoznacznie statuuje zasadę, zgodnie z którą świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11. Przepis ten w tym brzmieniu wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. na mocy ustawy z dnia 2 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 2174). Tą samą ustawą zmieniającą wprowadzono art. 106 ust. 9, który jednoznacznie reguluje, że jeżeli orzeczenie, o którym mowa w ust. 7, zostanie dostarczone w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania (jak to miało miejsce w sprawie niniejszej), zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz z potwierdzeniem, o którym mowa w ust. 7. Skoro więc wniosek, co jest bezsporne, został złożony [...] sierpnia 2017 r., to świadczenie zasadnie przyznano od [...] sierpnia 2017 r. Sąd wojewódzki dodał też, że oczekiwania skarżącego co do pouczenia go o terminach składania wniosku, jak i o skutkach uchybienia im, nie były możliwe do spełnienia, bowiem przed złożeniem wniosku inicjującego analizowane postępowanie nie toczyło się żadne inne, w którym organy mogłyby realizować obowiązki z art. 9 k.p.a. Ponadto, decyzje w przedmiocie zasiłku stałego mają charakter decyzji związanych, co oznacza, że sposób rozstrzygnięcia sprawy (samo przyznanie świadczenia, a także jego wysokość) nie został pozostawiony uznaniu organu pomocy społecznej, ale jest ściśle determinowany przepisami prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a., przejawiające się w oddaleniu skargi R. S. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, podczas gdy sąd pierwszej instancji powinien był dostrzec i uwzględnić przy wyrokowaniu naruszenie art. 9 k.p.a. przez organy administracyjne rozpoznające sprawę R. S. o zasiłek stały, które to uchybienie polegało na niepoinformowaniu go w sposób należyty i wyczerpujący o wymogach prawnych warunkujących przyznanie zasiłku stałego, mimo że sygnalizował on chęć ubiegania się o tę formę pomocy społecznej, a wskutek czego skarżący poniósł szkodę, gdyż nie został mu przyznany zasiłek stały za okres od stycznia do lipca 2017 r., pomimo tego, że również w tamtym okresie spełniał materialnoprawne wymogi przyznania zasiłku stałego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny (albowiem istota sprawy jest już dostatecznie wyjaśniona), a w konsekwencji o przyznanie R. S. zasiłku stałego za okres od [...] stycznia do [...] lipca 2017 r. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Ponadto, pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych, oświadczając przy tym, że przedmiotowe koszty nie zostały pokryte ani w całości, ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jak wynika z ustalonego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, a który nie został w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowany, R. S. [...] sierpnia 2017 r. złożył wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. o przyznanie zasiłku stałego i ubezpieczenia zdrowotnego. Wskazał, że jest osobą niepełnosprawną i ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Do wniosku dołączył kserokopię orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z [...] kwietnia 2017 r., z którego wynika, że został on zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do [...] listopada 2019 r. Z ustalonego stanu faktycznego, akt administracyjnych, także ze skargi kasacyjnej nie wynika aby R. S. wcześniej składał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wniosek o zasiłek stały. Należy zatem wskazać, że decyzje w przedmiocie zasiłku stałego mają charakter decyzji związanych, co oznacza, że sposób rozstrzygnięcia sprawy (termin przyznania świadczenia, a także jego wysokość oraz zasady wypłaty) nie został pozostawiony uznaniu organu pomocy społecznej, ale wynika z przepisów prawa. Ustawodawca uregulował termin przyznania i wypłaty świadczeń pieniężnych. Jak wynika bowiem z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Skoro zatem z ustalonego stanu faktycznego wynika, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku stałego R. S. złożył [...] sierpnia 2017 r., po otrzymaniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] kwietnia 2017 r., to w świetle przywołanego przepisu statuującego ogólną regułę wypłaty świadczeń, zasiłek ten mógł zostać przyznany od [...] sierpnia 2017 r. W tych okolicznościach, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie można zarzucić skutecznie organom naruszenia zasady informowania stron zawartej w art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.