I OSK 490/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 544/15 w sprawie ze skargi X Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 544/15 oddalił skargę spółki [...] Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania prawa użytkowania nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Spółka [...] sp. z o.o. sp.k. oraz [...] sp. z o.o. złożyły wniosek w dniu 6 lutego 2014 r. o przekazanie – na podstawie art. 210 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – na rzecz spółki [...] sp. z o.o., prawa użytkowania przysługującego spółce pod firmą [...] sp. z o.o. sp.k. do części nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 18/2 w obrębie [...] o powierzchni 742 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wniosku stwierdzono, że spółka [...] sp. z o.o. sp.k. chce zrezygnować z przysługującego jej prawa użytkowania, nabytego na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia [...] lutego 1984 r., znak: [...] na rzecz spółki pod firma [...] sp. z o.o. Z dniem 21 maja 2013 r., Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy w Warszawie XIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego, dokonał wpisu przekształcenia spółdzielni pracy pod firmą Warszawska Spółdzielnia Pracy "[...]" w spółkę komandytowo-akcyjną pod firmą [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo-akcyjna. Następnie z dniem 29 listopada 2013 r. Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy w Warszawie, XIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego, dokonał wpisu przekształcenia spółki pod firmą [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo-akcyjna w spółkę komandytową pod firmą [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa, wpisaną do Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem KRS: [...]. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 210 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – dalej "u.g.n."), odmówił przekazania spółce [...] sp. z o.o., prawa użytkowania przysługującego spółce [...] sp. z o.o. sp.k. do części w/w nieruchomości. Organ ustalił, że spółce [...] sp. z o.o. sp.k. przysługuje obecnie prawo użytkowania wynikające z decyzji znak: [...] z dnia [...] lutego 1984r. Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola, co zostało potwierdzone zmianą wpisu w Dziale III księgi wieczystej KW nr [...], gdzie jako użytkownik wpisana jest w/w spółka komandytowa. Prezydent wskazał że prawo użytkowania jest ściśle związane z osobą użytkownika i jest prawem niezbywalnym (art. 254 k.c), a co za tym idzie jest co do zasady wyłączone z obrotu prawnego oraz wygasa w chwili ustania osoby prawnej, na rzecz której prawo to zostało ustanowione (art. 284 w związku z art. 266 k.c). Zatem – w ocenie organu – art. 210 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepis art. 48 tej ustawy, nie mogą stanowić podstawy do przeniesienia prawa użytkowania ustanowionego w drodze decyzji administracyjnej, z woli użytkownika, na inną osobę prawną. Od powyższej decyzji [...] sp. z o.o. złożyły odwołanie, w którym podniesiono między innymi, że grunt został przekazany Warszawskiej spółdzielni pracy [...] decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola z dnia [...] lutego 1984 r. znak [...], zatem prawo użytkowania zostało ustanowione przed dniem 5 grudnia 1990 r. i stosuje się do niego przepisy dotyczące trwałego zarządu. Wskazano że ustawa o gospodarce nieruchomościami dopuszcza przekazanie trwałego zarządu na mocy decyzji organu na zgodny wniosek jednostek organizacyjnych (art. 48. ust. 1 u.g.n.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję spółka pod firmą [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 544/15, oddalił skargę. Sąd wskazał, że ustawodawca kształtując charakter prawny instytucji użytkowania, o którym mowa w art. 210 ust. 1 u.g.n., nie przewidział skutku w postaci przekształcenia się prawa użytkowania, z mocy prawa, w trwały zarząd, poprzestając jedynie na odpowiednim odesłaniu do przepisów regulujących trwały zarząd. W ocenie Sądu odesłanie zawarte w treści przepisu art. 210 ust. 1 u.g.n. do odpowiedniego stosowania przepisów o trwałym zarządzie nie należy rozumieć jako poddanie opisanej tam instytucji użytkowania wyłącznie przepisom o trwałym zarządzie, z wyłączeniem dalszego stosowania przepisów o użytkowaniu, zamieszczonych w kodeksie cywilnym (252 i nast.). Sąd podzielił pogląd Kolegium, że zasadnicza cecha instytucji użytkowania, jaką jest niezbywalność tego prawa w świetle art. 254 k.c., wyklucza możliwość zastosowania do użytkowania przepisów o przekazaniu trwałego zarządu w oparciu o art. 48 u.g.n. W ocenie Sądu uwzględnienie wniosku zgłoszonego w sprawie i orzeczenie o przekazaniu pomiędzy dwoma odrębnymi podmiotami prawa użytkowania, prowadziłoby do spowodowania przeniesienia tego prawa z jednego podmiotu na drugi (zmiany osoby użytkownika), a zatem do czynności sprzecznej z zasadą nieprzenoszalności użytkowania. Oceny tej nie podważa podniesiona w skardze okoliczność, że z formalnego punktu widzenia, w świetle art. 48 ust. 2 ustawy, decyzja o przekazaniu trwałego zarządu nie prowadzi do bezpośredniego przeniesienia tego prawa pomiędzy podmiotem, któremu przysługuje to prawo a podmiotem zainteresowanym jego uzyskaniem, a do łącznego wygaśnięcia dotychczas wykonywanego prawa trwałego zarządu i jego ustanowienia na rzecz podmiotu nowego. Zdaniem Sądu oczywistym jest, że ostatecznie uwzględnienie wniosku wywoła skutki tożsame z przeniesieniem prawa pomiędzy dwoma odrębnymi podmiotami. Od w/w wyroku skargę kasacyjną wniosła spółka [...] sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W oparciu o art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") zrzeczono się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 48 w zw. art. 210 ust. 1 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji; 2) art. 210 ust. 1 zd. 2 u.g.n., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że w rozstrzyganej sprawie nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 48 u.g.n.; 3) art. 254 k.c., poprzez jego zastosowanie oraz błędną wykładnię i przyjęcie, że z uwagi na niezbywalność użytkowania nie jest możliwe przekazanie prawa użytkowania w rozumieniu art. 210 ust. 1 u.g.n. w drodze decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie reguluje bezpośrednio kwestii użytkowania powstałego przed dniem 5 grudnia 1990 r., odsyła tylko do przepisów o trwałym zarządzie. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, iż pierwszeństwo przed przepisami ustawy mają przepisy Kodeksu cywilnego zwłaszcza z uwagi na przepis art. 50 ustawy, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w ustawie do trwałego zarządu stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu. Zdaniem skarżącej spółki z powyższego jednoznacznie wynika, że przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się tylko w zakresie nieuregulowanym ustawą. Wskazano, że Sąd I instancji nie uwzględnił, iż instytucja użytkowania w rozumieniu przepisu art. 210 ust. 1 u.g.n. jest instytucją szczególną. Zdaniem skarżącej gdyby ustawodawca chciał, aby do tego typu użytkowania stosować bezpośrednio przepisy Kodeksu cywilnego regulujące użytkowanie, a tylko w pewnych aspektach przepisy o trwałym zarządzie, to takie odwołanie znalazłoby się w ustawie. Wskazano, że z chwilą wejścia w życie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zostały wyróżnione dwa typy użytkowania, tj. użytkowanie powstałe do dnia 5 grudnia 1990 r. oraz to powstałe po tej dacie. Podkreślono, że oba typy użytkowania są uregulowane odmiennie. W przypadku użytkowania powstałego na gruncie Skarbu Państwa lub gminy w oparciu o przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przy ocenie jego treści zastosowanie miały przepisy Kodeksu cywilnego. Natomiast odmienna regulacja użytkowania dotyczy prawa powstałego przed dniem 5 grudnia 1990 r., bowiem do niego zastosowanie miały przepisy art. 2 ust. 4, 5 oraz ust. 8 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawodawca przyjął, że do takiego użytkowania stosuje się przepisy dotyczące zarządu (art. 2 ust. 8 w/w ustawy). Wskazano, że w pierwotnym brzmieniu w przepisie art. 210 ust. 1 u.g.n. znajdowało się odwołanie do przepisów Kodeksu cywilnego, jednak w drodze nowelizacji ustawy z 7 stycznia 2000 r. (ustawa o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw z dnia 7 stycznia 2000 r.) przywrócono zasadę, że do użytkowania stosuje się przepisy o trwałym zarządzie. W ocenie skarżącej kasacyjnie przekazanie prawa użytkowania w niniejszym przypadku powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, w której organ stwierdzi wygaśnięcie prawa użytkowania po stronie dotychczas uprawnionego i ustanowi to prawo na rzecz drugiego z wnioskodawców. Zdaniem skarżącej spółki nie będzie tu miało miejsca zbycie użytkowania, o którym mowa w art. 254 k.c., nie dojdzie bowiem do jego przeniesienia w drodze czynności prawnej jaką byłaby np. umowa sprzedaży czy darowizny, ale w drodze aktu administracyjnego, jakim jest decyzja właściwego organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy dopuszczalne jest w świetle obowiązujących przepisów prawa wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie przekazania prawa użytkowania przez spółkę prawa handlowego, której to użytkowanie przysługuje innemu podmiotowi, będącemu również spółką prawa handlowego. Skarżąca kasacyjnie, jako podstawę prawną decyzji administracyjnej o przekazaniu użytkowania wskazywała w toku całego postępowania art. 210 ust.1 w zw. z art.48 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zacząć należy od wskazania, że art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przepis przejściowy miał na celu zapewnienie nienaruszalności prawa użytkowania istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy. W pierwotnym brzmieniu przepis ten stanowił, że:" Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego". Na podstawie ustawy nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami z dnia 7 stycznia 2000 r. ( Dz.U. Nr 6, poz. 70), która weszła w życie 15 lutego 2000 r. art.210 ust.1 otrzymał brzmienie aktualne do chwili obecnej: "Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu." Zmiana ta była podyktowana tym, że w poprzednim brzmieniu państwowe jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej w stosunkach cywilnoprawnych nie mogły być podmiotami prawa cywilnego, lecz mogły działać jedynie na rzecz podmiotów, które powołały je do działań. Wprowadzony w zd.2 art. 210 ust.1 zapis, że do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu umożliwił państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym władanie gruntami państwowymi i samorządowymi na podstawie przepisów o trwałym zarządzie. Nie bez znaczenia jest użycie przez ustawodawcę w zd.2 art.210 ust.1 słowa " odpowiednio". A zatem inna jest regulacja, aniżeli w art.2 ust.8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" (Dz. U. Nr 79, poz.464 ze zm.), który stanowił, że w stosunku, do użytkowania, o którym mowa w ust.4 i 5 art.2, stosuje się przepisy dotyczące zarządu". Przywołana zatem w skardze kasacyjnej uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 października 1995 r., III CZP 141/95, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenia nie ma. Z uwagi jednak na argumentację skarżącego odwołującą się w toku całego postępowania i w skardze kasacyjnej do dokonanego wymienioną powyżej ustawą nowelizującą z dnia 29 września 1990 r. "wyróżnienia dwóch typów użytkowania tj. powstałego do dnia 5 grudnia 1990 r. oraz powstałego po tej dacie należy przypomnieć, co następuje. Prawo użytkowania w okresie gospodarki socjalistycznej stanowiło formę zagospodarowania nieruchomości państwowych. Obok użytkowania przewidzianego w Kodeksie cywilnym istniało użytkowanie państwowych jednostek organizacyjnych, któremu odmawiano charakteru prawa tożsamego z użytkowaniem według Kodeksu cywilnego. Ustawa z dnia 29 września 1990 r. dokonała jednak zasadniczej zmiany, polegającej na tym, że użytkowanie przestało być szczególną instytucją i stało się ograniczonym prawem rzeczowym w rozumieniu art.252 i nast. Kodeksu cywilnego. Taką interpretację przepisów ustawy nowelizującej z 29 września 1990 r. przedstawił również Sąd Najwyższy we wspomnianej wyżej uchwale z dnia 17 października 1995 r., wskazując, że sformułowanie użyte w art.2 ust.4 ustawy "pozostają nadal w użytkowaniu" prowadzi do wniosku, ze niewątpliwie chodzi o użytkowanie, jako ograniczone prawo rzeczowe. Nie ma zatem dwóch różnych instytucji użytkowania, lecz użytkowanie w rozumieniu Kodeksu cywilnego, jako ograniczone prawo rzeczowe. Natomiast w odniesieniu do użytkowania rozumianego, jak wyżej, ustawodawca w art. 2 ust.8 ustawy wprowadził zapis, że w stosunku do użytkowania, o którym mowa w ust.4 i 5, stosuje się przepisy dotyczące zarządu, czyli stosuje się te przepisy wprost. Powyższe rozważania mają w chwili obecnej znaczenie historyczne, bowiem art.210 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera zasadniczo inną regulację. W zdaniu 2 tego przepisu nie ma stwierdzenia o stosowaniu do użytkowania przepisów o trwałym zarządzie, lecz o odpowiednim stosowaniu przepisów o trwałym zarządzie. Nie ma dwóch różnych instytucji prawa użytkowania, lecz wyłącznie użytkowanie będące ograniczonym prawem rzeczowym ze wszelkimi tego skutkami. W odniesieniu do gruntów oddanych w użytkowanie przed dniem 5 grudnia 1990 r. do użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy o trwałym zarządzie. Wykładnia systemowa zakładająca spójność systemu prawa nie pozwala na przyjęcie takiej interpretacji art. 210 ust.1 zd. 2, która pozostawałaby w kolizji z przepisami Kodeksu cywilnego w zakresie dotyczącym omawianej instytucji użytkowania, jej atrybutów i niezbywalności. Art. 254 Kodeksu cywilnego stanowi, że użytkowanie jest niezbywalne. W orzecznictwie i literaturze podkreśla się, że zbycie użytkowania jest dopuszczalne, gdy wyraźnie dopuszczają to przepisy prawa ( np. prawa spółdzielczego). Takim przepisem dopuszczającym zbywalność użytkowania nie może być stosowany odpowiednio art.48 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy w tym miejscu najpierw przypomnieć genezę powstania trwałego zarządu. O ile pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. prawną formę władania nieruchomościami państwowymi stanowiło użytkowanie, o tyle ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. przewidywała zarząd. W myśl bowiem art. 4 ust.1 ustawy z 1985 r., w jej pierwotnym brzmieniu, zarząd był jedyną formą władania gruntami państwowymi przez państwowe osoby prawne. Na podstawie art.4 ust.4 ustawy z 1985 r. w brzmieniu obowiązującym po jej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 29 września 1990 r. w brzmieniu obowiązującym od 5 grudnia 1990 r. grunty będące własnością Skarbu Państwa mogły być oddawane nieodpłatnie w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym bez osobowości prawnej, zaś grunty będące własnością gminy odpowiednio komunalnym jednostkom organizacyjnym bez osobowości prawnej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 199 ust.2 stanowi, że z dniem 1 stycznia 1998 r. dotychczasowy zarząd przekształca się w trwały zarząd. Zgodnie z art.43 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Pojęcie jednostki organizacyjnej wyjaśnia art.4 pkt 10 tej ustawy, jako państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Zatem trwały zarząd jest wykonywany przez podmioty publicznoprawne, a nie podmioty prywatne. Do tych podmiotów - jednostek organizacyjnych – można zatem stosować art.48 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże skarżący, którzy w niniejszej sprawie domagają się wydania decyzji w trybie art.210 ust.1 w zw. z art.48 u.g,n. są prywatnymi spółkami prawa handlowego, do których w żadnym razie art.48 u.g.n. zastosowania mieć nie może. Dlatego też ustawodawca użył w art. 210 ust.1 zd. 2 słowa "odpowiednio", gdyż norma prawna tego przepisu może odnosić się do podmiotów o zróżnicowanym statusie prawnym. Nie można utożsamiać trwałego zarządu i użytkowania, jako ograniczonego prawa rzeczowego. Do użytkowania w rozumieniu art. 210 ust.1 stosować można odpowiednio te przepisy o trwałym zarządzie, które nie kolidują z przepisami dotyczącymi użytkowania stanowiącymi istotę tego prawa, a taką jest z pewnością jego niezbywalność. Uwagi autora skargi kasacyjnej wyrażone w końcowej części jej uzasadnienia a dotyczące zbywalności użytkowania wynikają z niezrozumienia instytucji użytkowania, które nie może stanowić przedmiotu obrotu prawnego, nie może także wejść do spadku po użytkowniku. Natomiast przywołana w skardze kasacyjnej definicja "zbycia nieruchomości" ( art.4 pkt 3b u.g.n.) dotyczy przeniesienia prawa własności lub przeniesienia prawa użytkowania wieczystego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.